Internationale rechtsorde(n)

Recht is al geruime tijd geen puur “nationale” aangelegenheid meer. Staten sluiten verdragen onder elkaar, waarvan de bepalingen soms alleen de staten, maar soms ook de onderdanen binden. Ook supranationale instellingen (zelf opgericht via verdragen) maken normen die – al dan niet rechtstreeks – werkzaam zijn in de interne Belgische rechtsorde. België is inderdaad op heel wat terreinen niet meer soeverein of met andere woorden niet meer “baas in eigen land”. Door middel van verdragen zijn immers afspraken gemaakt met andere (soevereine) staten of zijn supranationale instellingen gecreëerd, die op hun beurt bepalingen kunnen maken die in de interne rechtsorde binnendringen. Het in België toepasselijke recht wordt dan ook in grote mate door het internationale recht beïnvloed.

A. Belgiës buitenlands beleid

Het afsluiten van internationale verdragen (die al dan niet een stukje soevereiniteitsoverdracht kunnen inhouden) valt onder buitenlandse betrekkingen. De bevoegdheid over de buitenlandse betrekkingen bij het afsluiten van verdragen wordt in principe als een bevoegdheid van de “koning”, dit wil zeggen de regering, gezien. De uitvoerende macht verricht alle handelingen die noodzakelijk zijn voor het tot stand komen van verdragen. Elk verdrag moet echter wel goedgekeurd worden door de wetgevende macht. Ook de deelstaten kunnen verdragen sluiten.

Een verdrag, een overeenkomst tussen twee of meer staten, komt tot stand in verschillende fasen. In een eerste fase vinden onderhandelingen plaats. Dit gebeurt door vertegenwoordigers die daardoor aangewezen zijn door de federale regering of door de betrokken gemeenschaps- of gewestregering. De Grondwet voorziet dat wanneer het gaat om een herziening van de EU-verdragen, de wetgevende Kamers en de gemeenschaps- en gewestparlementen ingelicht dienen te worden over de onderhandelingen en inzage dienen te krijgen in het ontwerpverdrag.

In een tweede fase, wanneer de onderhandelingen zijn afgelopen, ondertekent de bevoegde minister namens de regering de verdragstekst. Deze ondertekening noemt men het sluiten van het verdrag.

Na de ondertekening moet in een derde fase het verdrag worden goedgekeurd door het parlement. De betrokken regeringen zullen daarvoor een ontwerp van wet, decreet of ordonnantie indienen.

In een vierde fase is de instemming van het bevoegde parlement vereist. Een wet, decreet of ordonnantie zal verklaren dat het verdrag uitwerking zal hebben. Het parlement kan de verdragen enkel aannemen of verwerpen. Het is niet mogelijk iets te wijzigen. Als gevolg van deze instemmingswet zal het verdrag in de interne rechtsorde worden opgenomen. Het is wel zo dat de verdragsbepalingen hun eigen karakter en aard behouden en dus niet hierdoor “wetten” worden.

In een vijfde fase moet het goedgekeurde verdrag meestal worden geratificeerd. Ratificatie is een rechtshandeling waarbij de regering een internationale overeenkomst bevestigt die werd gesloten. Dit is voornamelijk een verplichting die voortvloeit uit de internationale verdragen zelf. Door middel van een ratificatie worden de andere verdragspartijen, zoals de internationale organisaties, immers op de hoogte gebracht dat België zich gebonden acht door het verdrag en het verdrag internationaal ten aanzien van België in werking is getreden (internationaal wordt een verdrag vaak pas van kracht van zodra een bepaald aantal staten het geratificeerd hebben).

In een zesde fase worden de goedkeuringswet en het verdrag vervolgens bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.

Als gevolg van de staatshervorming hebben de gefedereerde autoriteiten (de gemeenschappen en gewesten) de bevoegdheid om zelf verdragen te sluiten over aangelegenheden die tot hun materiële bevoegdheid behoren. Dit zijn de verschillende fasen die ook gelden voor een verdrag afgesloten door de nationale regering. Ook hier sluiten de gemeenschaps- of gewestregeringen de verdragen en is instemming van het betrokken parlement nodig opdat ze gevolg zouden hebben.

Heel wat verdragen zijn tegenwoordig gemengde verdragen: ze hebben zowel betrekking op federale als op gemeenschaps- of gewestbevoegdheden. Er wordt een zekere eenheid bij de internationale betrekkingen gewaarborgd doordat het nog steeds de koning is die bepaalt welke staten internationaal erkend worden en met welke staten België diplomatieke betrekkingen onderhoudt.

Voor gemengde verdragen wordt een heel mechanisme uitgewerkt van samenwerking tussen de verschillende regeringen. Zo wordt de interministeriële conferentie voor het buitenlands beleid op de hoogte gesteld van het gemengd karakter van een verdrag. De vertegenwoordigers van de verschillende overheden zullen op gelijke voet onder coördinatie van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken de onderhandelingen voeren. Het zijn ook de verschillende regeringen die de verdragen ondertekenen. Vervolgens is ook de goedkeuring van de verschillende parlementen vereist. Het is de koning die de gemengde verdragen ratificeert op voorwaarde dat instemming werd verkregen van alle betrokken overheden. Indien één wetgevende vergadering weigert om het verdrag goed te keuren, is de ratificatie onmogelijk geworden.

B. België in Europa

a. Benelux

Al tijdens de Tweede Wereldoorlog zijn de regeringen van België, Nederland en Luxemburg beginnen bouwen aan een gemeenschappelijke organisatie. Oorspronkelijk deden ze dit door middel van afzonderlijke verdragen. Die werden in 1958 gebundeld in het Benelux-Unieverdrag, dat voorzag in een economische unie met vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Een van de voornaamste doelstellingen was de harmonisatie van de nationale wetgeving. Vooral op het gebied van het merkenrecht, van de daaraan verwante materie van de tekeningen en modellen, alsook van de dwangsom zijn in Benelux-verband belangrijke eenvormige wetten gerealiseerd. Dit zijn wetten met identieke inhoud, die door de wetgevende macht van elk van de drie landen als nationale wet aangenomen zijn. Het Benelux-Gerechtshof waakt over de uniforme interpretatie van de wetten, vooral door middel van de techniek van de prejudiciële vraag. Dit betekent dat Belgische rechters, wanneer ze twijfelen over de precieze betekenis van een bepaling uit een eenvormige wet, ambtshalve of op verzoek van de partijen in een geding, aan het Hof kunnen vragen naar de precieze interpretatie ervan.

De realisaties van de Benelux zijn beperkt. Het aantal, via verdragen of eenvormige wetten, geregelde materies is niet groot. Daarenboven zijn de uniforme regels niet opgelegd door de supranationale instelling: elk van de drie wetgevende machten heeft dezelfde regels apart in het eigen land ingevoerd. De organen van de Benelux (naast het Benelux-Gerechtshof en het Secretariaat-Generaal zijn dat het Comité van Ministers, de Benelux-Raad en de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad) hebben immers slechts een adviserende bevoegdheid. Inzake intellectuele rechten speelt de Benelux-Organisatie voor de Intellectuele Eigendom een belangrijke rol, al wordt deze geleidelijk overschaduwd door de EU.
De juridische instrumenten van de Benelux verschijnen in een eigen publicatieblad. Het Benelux-Gerechtshof is voor de drie landen de beroepsinstantie inzake merken en tekeningen en modellen.

In 2008, na afloop van de oorspronkelijke termijn van vijftig jaar, werd een nieuw verdrag afgesloten. De drie landen willen hun samenwerking verdiepen en uitbreiden en zo een voortrekkersrol spelen in de Europese Unie. De kern van deze samenwerking betreft de drie thema’s interne markt en economische unie, duurzame ontwikkeling, en justitie en binnenlandse zaken.

b. Europese Unie

i. Inleiding

Eén van de belangrijkste internationale organisaties waarvan België lid is, is de Europese Unie (EU). De EU zoals we die vandaag kennen is het resultaat van een historische evolutie waarbij, enerzijds, steeds meer bevoegdheden werden toegekend aan het Europese niveau (verdieping van de Europese integratie) en, anderzijds, steeds meer landen zijn toegetreden (verbreding van de Europese integratie). Het Europees integratieproces begon met de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) in 1952 door zes stichtende lidstaten (België, Luxemburg, Nederland, Frankijk, Italië en West-Duitsland). Kort nadien, in 1957, sloten dezelfde landen de verdragen van Rome tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor atoomenergie (Euratom) en de Europese Economische Gemeenschap (EEG). In het Verdrag van Maastricht van 1992 werden de Europese Gemeenschappen omgevormd tot de Europese Unie met bevoegdheden in drie pijlers. De eerste pijler, omvatte o.a. het monetair, landbouw-, structuur-, handels-, transport-, ontwikkelings-, concurrentie- en milieubeleid en consumentenbescherming); de tweede pijler betrof het gemeenschappelijk veiligheids- en buitenlands beleid (diplomatieke betrekkingen, coördinatie buitenlands beleid, deelname aan vredesonderhandelingen, coördinatie voor humanitaire en vredesoperaties) en de derde pijler hield verband met de samenwerking op het vlak van justitie en binnenlandse zaken (samenwerking in civiele en strafzaken, samenwerking tussen politiekorpsen, strijd tegen drugs- en wapenhandel, tegen georganiseerde misdaad en terrorisme en tegen mensenhandel). Binnen de eerste pijler gold er een vorm van supranationale besluitvorming, terwijl voor de tweede en derde pijler beslissingen werden genomen op basis van unanimiteit in de Raad. Met het Verdrag van Lissabon (2007) werd de pijlerstructuur afgeschaft en verkreeg de Europese Unie een enkelvoudige rechtspersoonlijkheid. Het Verdrag van Lissabon heeft de algemene doelstellingen, de bevoegdheidsverdeling en de wijze waarop de verschillende wetgevende, uitvoerende en rechterlijke functies binnen de Unie worden uitgeoefend verduidelijkt. Het resultaat van deze oefening is een vereenvoudigde juridische structuur, waarbij de Europese Unie is gebaseerd op twee grote verdragen: het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Daarnaast werd het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie als een apart document opgenomen als deel van het primaire Unierecht. Het Handvest is niet van toepassing tussen particulieren, maar enkel gericht op de instellingen, organen en lidstaten van de Unie, deze laatste wanneer ze EU-recht ten uitvoer leggen).

De huidige leden van de EU zijn België, Bulgarije, Cyprus, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slowakije, Slovenië, Spanje, Tsjechië en Zweden. Artikel 50 van het EU-Verdrag voorziet de mogelijkheid dat een lidstaat zich overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen uit de Unie terugtrekt. De Raad van de EU sluit dan een akkoord met deze staat over de voorwaarden, waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de Unie. Op grond van deze bepaling heeft het Verenigd Koninkrijk de EU verlaten op 31 januari 2020 (Brexit).

De Europese Unie is een bijzondere internationale organisatie, die gebaseerd is op verdragen gesloten tussen soevereine staten. Het is een supranationale organisatie, waarbij de lidstaten bepaalde bevoegdheden aan de Europese Unie hebben toegewezen. Er bestaat dan ook een heel bijzonder verband tussen de lidstaten, de instellingen van de Unie en de particulieren, de burgers. De Unie beschikt over instellingen die qua samenstelling en werkwijze onafhankelijk van de lidstaten optreden. Hierbij kan de Unie trouwens in verschillende domeinen bij (gekwalificeerde) meerderheid besluiten nemen die toch alle lidstaten binden. Binnen de Europese Unie zijn verschillende instellingen opgericht die uitvoering dienen te geven aan deze besluiten en er ook op toezien dat deze correct worden uitgevoerd. Voor burgers bestaat er ook nog een heel bijzondere rechtsbescherming: de verdragen waarmee de Unie werd opgericht, alsook de verschillende normen die door deze instellingen werden aangenomen, doen vaak rechtstreeks rechten en plichten ontstaan voor de burgers die afdwingbaar zijn voor de rechtscolleges van de lidstaten en waarbij strijdig nationaal recht zelfs mogelijks opzij wordt geschoven (zie het thema over de hiërarchie van de rechtsbronnen).

De Europese Unie verschilt in dat opzicht zeer sterk van de andere internationale organisaties, die veelal enkel verplichtingen tussen lidstaten of verdragstaten met zich meebrengen. De Europese Unie vormt een eigen rechtsorde, die integraal deel uitmaakt van het rechtssysteem van de  lidstaten en waarmee nationale rechters dus rekening dienen te houden. Lidstaten hebben immers hun soevereiniteit op bepaalde domeinen begrensd en een rechtsstelsel in het leven geroepen dat bindend is voor zowel hun onderdanen als voor henzelf. Hierbij werd een Unie opgericht voorzien van eigen organen met een eigen rechtspersoonlijkheid en een handelingsbevoegdheid en vertegenwoordigingsbevoegdheid op het internationaal vlak. Een ander bijzonder kenmerk en ook verschilpunt met andere internationale verdragen en/of organisaties, is dat door het ontstaan van de Europese Unie de lidstaten niet meer de mogelijkheid hebben om de positie van het Unierecht ten aanzien van hun eigen nationaal recht te bepalen. De rechtscolleges van de lidstaten moeten het Unierecht immers binnen hun nationale rechtsorden toepassen. De lidstaten zijn daarom niet meer in de mogelijkheid om nationaal recht uit te vaardigen dat in strijd is met het Europees recht. Zij kunnen zich niet boven de rechtsorde van de Europese Unie stellen. Hierna volgt een kort overzicht van de voor het recht belangrijkste instellingen van de EU.

ii. Het Europees Parlement

De leden van het Europees Parlement worden via rechtstreekse verkiezing gekozen uit de burgers van de Europese Unie en dit voor vijf jaar. In totaal zijn er 705 leden plus de voorzitter. Burgers zijn degressief evenredig vertegenwoordigd in verhouding tot de bevolking van de lidstaten met een minimum van zes leden per lidstaat en een maximum van 96.

Het Europees Parlement voert wetgevende, begrotings- en politieke taken uit.

Als volksvertegenwoordiging oefent het Parlement, samen met de Raad, een volwaardige wetgevende bevoegdheid uit. Dit betekent dat voor elke aanvaarding van de wetgevingshandelingen binnen de Europese Unie de goedkeuring van zowel de Raad als het Europees Parlement vereist is. De “medebeslissingsprocedure” is de gewone wetgevingsprocedure geworden, al heeft het Parlement ook enkele zelfstandige beslissingsmogelijkheden. Het is meestal de Europese Commissie die een voorstel indient bij het Europees Parlement en de Raad. De Raad en het Europees Parlement zullen dan een beslissing moeten nemen. Wanneer beide instellingen overeenkomen, kan dit besluit snel worden genomen, zelfs na een eerste lezing in het Parlement en in de Raad. Wanneer de Raad het Parlement echter niet volgt en niet akkoord is met amendementen die genomen werden door het Parlement, zal de Raad een standpunt dienen vast te stellen. Dat leidt tot een tweede lezing. In een tweede lezing kan het document worden aangenomen of verworpen. Ofwel stemt het Europees Parlement in met het standpunt van de Raad, ofwel dient het zelf amendementen in op het standpunt van de Raad. De Raad dient vervolgens wederom deze amendementen van het Europees Parlement goed te keuren. Indien dit niet zou lukken, start er een bemiddelingscomité met vertegenwoordigers van de Raad en het Europees Parlement om tot een gemeenschappelijke oplossing te komen. Raad en Europees Parlement zijn als het ware twee wetgevende Kamers, waarbij elk van de instellingen een soort vetorecht heeft. Dit betekent dat geen besluit door de Raad kan worden genomen, indien dit ook niet goedgekeurd is door het Parlement. Het Europees Parlement heeft niet echt een initiatiefrecht, zoals dat bij een nationaal parlement wel het geval is. De facto verloopt de wetgevingsprocedure meestal vlot omdat vanaf een vroeg stadium informeel overleg gepleegd wordt tussen afgevaardigden van de Raad, van het Parlement en van de Commissie. Dit zijn de zogenaamde “trialogen”.

Naast deze wetgevende taak, vormt het Europees Parlement samen met de Raad de begrotingsinstelling van de Europese Unie. Het dient de uitgaven te controleren en kan de begroting ook verwerpen.

Het Europees Parlement heeft ook een zekere controlerende taak: het moet zijn goedkeuring verlenen aan de keuze van de leden en de voorzitter van de Europese Commissie. Het Europees Parlement moet bij meerderheid van zijn leden de persoon kiezen die de Europese Raad als voorzitter van de Commissie voordraagt. Het oefent ook politieke controle uit op de Europese Commissie en heeft het recht om mondelinge en schriftelijke vragen tot de Europese Commissie te richten. Op de Raad heeft het Europees Parlement geen controlerecht. De leden van de Raad leggen immers parlementaire verantwoording af binnen hun eigen lidstaat.

iii. De Europese Raad

De Europese Raad bestaat uit de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten, de Commissievoorzitter en de voorzitter van de Europese Raad. Ook de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid neemt deel aan de werkzaamheden. Zij komen enkele keren per jaar samen voor topoverleg. Toch is het een bijzondere instelling, omdat de Europese Raad als dusdanig niet betrokken wordt bij het normale verloop van het wetgevend proces.

De basistaak van de Europese Raad is de ontwikkeling van de Unie verder te stroomlijnen en algemene beleidslijnen vast te stellen. Zo stelt de Europese Raad strategische richtsnoeren op voor de wetgevende en operationele activiteiten in het kader van veiligheid en recht, voor het economisch beleid van de lidstaten en van de Unie, en voor de werkgelegenheidssituatie. Strategische belangen en doelstellingen van het buitenlands beleid worden ook vastgesteld. Daarmee beïnvloedt de Europese Raad wel het wetgevende werk dat de Raad en het Europees Parlement verrichten. Hoewel de Europese Raad formeelrechtelijk niet deelneemt aan de wetgevende taken, leiden de beslissingen die de Europese Raad natuurlijk wel tot instructies voor de Europese Commissie, die op grond van de algemene beleidslijnen concrete wetgevende voorstellen doet aan de Raad en het Europees Parlement.

De Europese Raad heeft sinds het Verdrag van Lissabon een voltijdse voorzitter, die gekozen wordt voor een periode van 2,5 jaar en die eenmaal herkiesbaar is. In principe wordt de Europese Raad twee keer per jaar door haar voorzitter bijeengeroepen, al zijn er ook wel buitengewone bijeenkomsten mogelijk.

iv. De Raad

De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit. Daarnaast zorgt de Raad voor de coördinatie van het economisch beleid van de Europese Unie. De Raad maakt samen met het Europees Parlement de beleidskeuzen die de doelstellingen van het Verdrag van de Europese Unie dienen te realiseren. Ze bepalen hoe dit moet gerealiseerd worden, de inhoud van de besluiten en de draagwijdte ervan. De Raad bestaat uit een vertegenwoordiger van iedere lidstaat op ministerieel niveau, die gemachtigd is om de regering van de lidstaat die deze persoon vertegenwoordigt, te binden. In die zin bestaat er niet één Raad, maar zal afhankelijk van de besproken aangelegenheden de Raad in de verschillende samenstellingen samenkomen. Men noemt dit de lijst van raadsformaties, die vaak gekoppeld zijn aan de bevoegdheden die ook ministers in de lidstaten hebben.

Twee raadsformaties liggen vast en worden door de verdragen zelf bepaald: de Raad Algemene Zaken, die de coördinatie van de werkzaamheden van de verschillende raadsformaties regelt, en de Raad Buitenlandse Zaken, die het externe optreden van de Europese Unie bepaalt. Daarnaast zijn er nog een aantal raadsformaties die de Europese Raad vaststelt, zoals economische en financiële zaken, werkgelegenheid, sociaal beleid, volksgezondheid, consumentenzaken, landbouw en visserij, concurrentievermogen enz. Zeker de Raad voor Economische en Financiële Zaken, de zgn. ECOFIN-Raad, speelt een zeer belangrijke rol in economische en monetaire aangelegenheden.

In de Raad worden de lidstaten afgevaardigd door een lid uit de regering. Dit kunnen eventueel ook de regeringen van de deelstaten zijn. Dit is zeker belangrijk voor België. Gezien men slechts één vertegenwoordiger heeft, moet er in een federale staat ook rekening gehouden worden met de verschillende niveaus. Dit impliceert dat de vertegenwoordiging van België, afhankelijk van de Raad en de bevoegdheidsverdeling binnen België, gebeurt door ofwel een exclusieve federale vertegenwoordiging (bv. justitie of algemene zaken), een federale vertegenwoordiging met een assessor van de gemeenschappen of gewesten (bv. volksgezondheid, landbouw), een machtiging van de gemeenschappen of gewesten met een federale assessor (bv. industrie en onderzoek), of een exclusieve machtiging van de gemeenschap of gewesten (bv. cultuur, onderwijs). De vertegenwoordiging van België door gemeenschappen of gewesten berust op een rotatiesysteem, waarbij per zitting van de Raad telkens één minister optreedt. Voorafgaandelijk dient er dan nog een coördinatie plaats te vinden tussen de federale staat en de gefedereerde deelstaten.

De raadsformaties worden voorgezeten door de vertegenwoordigers van de lidstaten op basis van een toerbeurtsysteem waarin een na een alle lidstaten aan bod komen. Een uitzondering is de Raad Buitenlandse Zaken, die door de hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid wordt voorgezeten. Tegenwoordig wordt gewerkt met groepen van drie lidstaten voor een periode van 18 maanden. Ieder lid van een groep zal gedurende een periode van zes maanden een raadsformatie voorzitten.

Voor de stemming binnen de Raad gelden bijzondere procedures en meerderheden. In veel gevallen geldt de regel dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen dient te besluiten. Momenteel vereist een stemming met gekwalificeerde meerderheid dat ten minste 55 % van de leden van de Raad voor stemmen – dit betekent ten minste 15 in aantal – en dat deze lidstaten ten minste 65 % van de bevolking van de Unie vertegenwoordigen. In sommige situaties geldt er een gewone meerderheid, en in bepaalde andere situaties eenparigheid van stemmen, wat dus een vetorecht inhoudt. De laatste verdragswijzigingen hebben de mogelijkheid geschapen voor meer en meer stemmingen met gekwalificeerde meerderheid.

In de praktijk is het wel zo dat vele besluiten niet formeel een stemming behoeven, omdat de besluitvorming voorbereid wordt door delegaties van lidstaten en de Commissie in werkgroepen en in het comité van permanente vertegenwoordigers (het Coreper). Punten waarover het Coreper overeenstemming bereikt, zijn A-agendapunten en worden veelal onmiddellijk goedgekeurd. B-punten zijn die aangelegenheden waarover het Coreper geen overeenstemming bereikt en waarover men toch een beslissing wil hebben. De Raad zal vervolgens proberen een voldoende meerderheid te bereiken, om dan terug als A-agendapunt op een zitting te worden goedgekeurd. Het Coreper bereidt de werkzaamheden van de Raad voor en voert ook de opdrachten uit. Elke lidstaat heeft immers een permanent vertegenwoordiger die als een ambassadeur kan worden beschouwd. Zij leiden de permanente vertegenwoordiging van de lidstaat bij de Europese Unie vanuit Brussel. Coreper I zijn de plaatsvervangende permanente vertegenwoordigers, die zich voornamelijk bezighouden met interne marktaangelegenheden. Coreper II zijn de permanente vertegenwoordigers zelf, die vraagstukken met algemene draagwijdte of van buitenlands beleid bespreken.

v. De Europese Commissie

De Europese Commissie is de instelling die het algemeen belang bevordert en initiatieven neemt. In dat opzicht is de Commissie in eerste instantie de hoedster van de verdragen, waarbij ze toeziet op de toepassing van de verdragen en de regels die de instellingen krachtens deze verdragen vaststellen. Zo controleert de Europese Commissie de naleving van het recht van de Unie door andere instellingen, lidstaten en particulieren. Burgers kunnen een klacht indienen bij de Commissie wanneer nationale overheden het Unierecht niet zouden naleven. Er bestaat geen verplichting om gevolg te geven aan deze klachten van de burgers. Wanneer een lidstaat van de Europese Unie zijn verplichtingen niet nakomt, kan de Europese Commissie de betrokken lidstaat voor het Hof van Justitie dagen.

Daarnaast heeft de Europese Commissie het wetgevend initiatiefrecht in de meeste domeinen waarvoor de Europese Unie bevoegd is. Dit impliceert dat de Raad en het Europees Parlement de meeste wetgevende handelingen alleen maar aannemen op voorstel van de Commissie. De Commissie bezit ook nog verschillende uitvoeringsbevoegdheden om handelingen van de Unie uit te voeren. De Commissie vertegenwoordigt de Europese Unie in het internationale rechtsverkeer. Een uitzondering is het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, waarbij de Unie vertegenwoordigd wordt door de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (op het niveau van de ministers van buitenlandse zaken) en de voorzitter van de Europese Raad (op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders).

De Commissie zelf bestaat uit een aantal leden dat gelijk is aan het aantal lidstaten. Ook de hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, een soort van minister van Buitenlandse Zaken van de Unie, maakt deel uit van de Europese Commissie als vicevoorzitter. Deze oefent een dubbele taak uit: enerzijds is hij of zij als vicevoorzitter belast met de externe betrekkingen en de coördinatie van het externe optreden van de Unie, maar daarnaast voert hij of zij ook als mandataris van de Raad het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie uit.

De Europese Commissie wordt voor vijf jaar gekozen: elke lidstaat draagt een kandidaat voor, die door het Parlement gehoord wordt. De leden dienen de taken in volledige onafhankelijkheid (dus zeker niet in opdracht van hun eigen land) uit te oefenen en het belang van de Unie voor ogen te houden. Elk van de leden van de Commissie is bevoegd voor een bepaald domein en kan hiervoor een beroep doen op een aantal diensten dat bekend staat als de Directoraten-Generaal.

vi. Rechtscolleges

Het Hof van Justitie van de EU bestaat uit twee rechtscolleges: het Hof van Justitie zelf en het Gerecht (vroeger het Gerecht van Eerste Aanleg genoemd). Het Gerecht werd opgericht om de werklast van het Hof te verminderen. Tussen Hof en Gerecht bestaat een taakverdeling waarbij het Gerecht zich vooral bezig houdt met beroepen ingediend door natuurlijke of rechtspersonen tegen instellingen en organen van de Unie en het Hof van Justitie de beroepen tegen lidstaten en prejudiciële vragen vanuit nationale rechtscolleges behandelt. Het Hof van Justitie functioneert ook als beroepsinstantie tegen beslissingen van het Gerecht. Tegen beslissingen van het Hof van Justitie is geen beroep mogelijk.

Het Hof van Justitie en het Gerecht hebben als fundamentele taak de eerbiediging van het recht te garanderen bij de uitlegging en toepassing van de verdragen. In eerste instantie wordt deze taak overgelaten aan de rechtscolleges van de lidstaten en zullen de rechtbanken van de Europese Unie niet zomaar oordelen over alle geschillen. Zaken komen dan ook enkel bij de Europese rechtbanken terecht, indien deze doorverwezen werden door de nationale rechtbanken of wanneer rechtstreekse procedures werden ingeleid tegen handelingen van de EU instellingen of lidstaten. Indien er zich een in een lidstaat een concreet probleem voordoet omtrent de toepassing van het Unierecht, zal het in eerste instantie aan de nationale rechterlijke instanties zijn om het Unierecht toe te passen en af te dwingen. Wel kan een rechterlijke instantie een prejudiciële vraag stellen aan het Hof van Justitie ter uitlegging van het Unierecht. Een van de eerste belangrijke taken van het Hof van Justitie is immers de uniforme toepassing van het Unierecht te waarborgen. Alvorens de nationale rechter uitspraak doet, kan deze aan het Hof van Justitie een prejudiciële vraag stellen over de interpretatie van Unieregels. In zijn of haar uitspraak zal het Hof de nodige aanwijzingen geven voor de uitlegging die de rechter aan het Unierecht moet geven in een voor hem aanhangig geding. Het Hof van Justitie kan het recht niet zelf toepassen op het concrete geval. Het kan zich ook niet uitspreken over de verenigbaarheid van nationaal recht met het Unierecht. Het is aan de nationale verwijzende rechter om desgevallend de conclusies te trekken over de betrokken nationale regel.

Een tweede belangrijke bevoegdheid die het Hof heeft, is op te treden wanneer de Commissie een gedraging van een lidstaat strijdig acht met het Unierecht en een beroep heeft ingediend wegens niet-nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit de verdragen. Als de nationale overheid nalaat om het Unierecht correct toe te passen, kan dit probleem aangekaart worden bij de Europese Commissie. Deze zal de nalatige lidstaat dan eerst aanmanen en vervolgens eventueel tegen deze lidstaat een procedure voor het Hof inleiden. Hiervoor geldt een hele procedure, waarbij de lidstaat de mogelijkheid moet hebben om zich te verweren of eventueel een einde te maken aan de schending vooraleer de zaak bij het Hof aanhangig wordt gemaakt (dit is de precontentieuze procedure). Indien de Commissie van oordeel is dat de niet-nakoming niet ongedaan wordt gemaakt, kan een beroep worden ingediend bij het Hof van Justitie. Indien het Hof vervolgens de niet-nakoming vaststelt, moet de lidstaat alle maatregelen nemen die nodig zijn om dit arrest uit te voeren. Wanneer de lidstaat deze maatregelen dan toch niet zou hebben genomen, kan er opnieuw een procedure worden ingesteld voor het Hof door de Commissie en kan de betaling van een boete of een dwangsom worden gevorderd.

Een andere bevoegdheid van het Hof is de rechtsbescherming tegen de Unie. Ook de instellingen en organen van de Unie zelf moeten het EU-recht eerbiedigen. Instellingen die onwettige handelingen stellen, kunnen voor het Hof van Justitie gedaagd worden. In eerste instantie kan dit door een beroep tot nietigverklaring, waarbij het Hof van Justitie toezicht houdt op de wettigheid van het optreden van instellingen en organen binnen het toepassingsgebied van de verdragen. Dat beroep kan ingesteld worden door de organen, andere organen dan van de Europese Unie, en de lidstaten. Ook natuurlijke en rechtspersonen hebben die mogelijkheid, maar enkel tegen handelingen die de betrokken personen rechtstreeks en individueel raken. De handeling heeft dus rechtstreekse gevolgen voor de rechtspositie van de betrokkenen. Wanneer dit aanvaard wordt, zal de handeling nietig verklaard worden en uit het Unierecht verdwijnen. Ten slotte zijn er ook mogelijkheden waarbij het niet gaat om een handeling, maar juist om een stilzitten. Een instelling die effectief verplicht is om een handeling te verrichten, laat dit na. Daarom is het ook mogelijk om een beroep in te stellen wegens een nalatigheid. Ook hier kunnen zowel de andere instellingen, de lidstaten, alsook natuurlijke en rechtspersonen (indien het gaat om een nalaten te hunner aanzien), een procedure instellen.

c. Raad van Europa

De verschrikkelijke ervaringen van de twee wereldoorlogen waren de rechtstreekse aanleiding tot de oprichting van de Raad van Europa (niet te verwarren met de Europese Raad!). De instelling telt heel wat meer leden dan de Europese Unie (in 2020 zijn er 47 lidstaten, waaronder de 27 lidstaten van de EU). De Raad heeft de bedoeling Europese conflicten te beheersen en te vermijden en te garanderen dat de mensenrechten in Europa gerespecteerd worden. De Raad propageert de parlementaire democratie en de rechtsstaat. Hij wil op Europees niveau verdragen sluiten om de maatschappelijke en juridische praktijken in de lidstaten met elkaar in overeenstemming te brengen. Via allerhande initiatieven bevordert hij ook de bewustwording van een Europese identiteit die gebaseerd is op gemeenschappelijke waarden en uitstijgt boven culturele verschillen. De belangrijkste realisatie van de Raad is het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM), ondertekend te Rome in 1950. Als verdrag met rechtstreekse werking staat het in België bovenaan de hiërarchie van de normen. Elke Belg kan bij eventuele schendingen het verdrag inroepen, niet alleen voor de eigen Belgische rechtbanken, maar ook voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

Dit Hof is de belangrijkste instelling van de Raad van Europa. Het zetelt in Straatsburg en kan lidstaten veroordelen wegens schendingen van verdragsrechtelijk gegarandeerde rechten. Elke belanghebbende kan naar het Hof stappen, na uitputting van alle binnenlandse rechtsmiddelen. De hoogste hoven van de lidstaten kunnen ook om advies vragen aan het Hof over de interpretatie en toepassing van de door het EVRM gegarandeerde rechten. Andere instellingen van de Raad van Europa zijn het Comité van Ministers, dat de nationale ministers van Buitenlandse Zaken samenbrengt, en de parlementaire assemblee, waarin afgevaardigden van de nationale parlementen zitting hebben. Ook het Congres van lokale en regionale overheden, dat bestaat uit een Kamer voor de lokale overheden en een Kamer voor de regio’s, speelt een belangrijke rol. In België hebben we dit congres onder meer leren kennen door het bezoek aan de faciliteitengemeenten in de Brusselse rand.

C. België in de wereld

a. De Verenigde Naties en het Internationaal Gerechtshof

In een bredere context zijn er ook nog de Verenigde Naties. Na de Eerste Wereldoorlog werd de Volkenbond opgericht, met de bedoeling te streven naar een meer duurzame internationale vrede door wederzijdse kennis, begrip en samenwerking. Dit is op mondiaal niveau echter een stuk moeilijker dan op Europees niveau, onder andere door de totaal verschillende culturele achtergronden van de staten. Ook had de Volkenbond onder meer de fout gemaakt om de verliezers van de Eerste Wereldoorlog oorspronkelijk niet in de organisatie te betrekken. Hieruit heeft men geleerd toen na de Tweede Wereldoorlog de Verenigde Naties opgericht werden. Ook van deze organisatie zijn de voornaamste doelstellingen streven naar vreedzaam samenleven en respect voor de mensenrechten in alle landen.

Een belangrijke stap in dit kader was de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 1948. In tegenstelling tot de hiervoor vermelde Europese verklaring bevat deze tekst minder concrete normen. Daarenboven is de kracht van de verklaring zwakker, omdat ze geen rechtstreekse werking heeft en omdat geen supranationaal hof waakt over de toepassing ervan (al is het Internationaal Strafhof in Den Haag, zie verder, een stap in die richting). Andere internationale verdragen afgesloten in een VN-context, maar daarom niet in alle landen als afdwingbaar aanvaard, zijn in die zin een stuk krachtiger. In België hebben bijvoorbeeld de volgende verdragen rechtstreekse werking:

  • het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten of BUPO-Verdrag (1966), dat onder meer een verbod van foltering en een verbod van slavernij bevat;
  • het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten of ECOSOC-Verdrag (1966), waarin onder meer een stakingsrecht, het recht op een billijke vergoeding en het recht op onderwijs is opgenomen;
  • het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (1989), dat onder meer aan kinderen het recht geeft om gehoord te worden in elke zaak waar ze belang bij hebben.

Internationale comités (Comité voor de Mensenrechten, Comité voor de Rechten van het Kind …) waken over de toepassing van de verdragen, maken er rapporten over op en formuleren adviezen ter verbetering van de verdragen, al dan niet na een klacht van particulieren. Sanctioneren kunnen ze echter niet.

Binnen de Verenigde Naties hebben zich steeds meer organen en gespecialiseerde afdelingen ontwikkeld, die allemaal werken aan een betere wereld, maar die juridisch gezien weinig relevant zijn voor de interne Belgische rechtsorde. Enkel volledigheidshalve vermelden we dat de Verenigde Naties de volgende hoofdorganen hebben: de Algemene Vergadering, de Veiligheidsraad, de Economische en Sociale Raad, de Trustschapsraad en het Internationaal Gerechtshof. Autonome organen zijn er onder meer inzake handel en ontwikkeling (United Nations Conference on Trade and Development), inzake leefmilieu (UN Environment Programme), inzake vluchtelingen (UN High Commissioner for Refugees), inzake kinderen (Unicef) enz.

De Verenigde Naties kunnen ook strijdmachten sturen (blauwhelmen) en via allerlei verbonden organisaties studies en projecten realiseren in honderden materies (International Law Commission, UN Commission on International Trade Law, International Labour Organization, Food and Agricultural Organisation, World Health Organization …). Veel van de aldus internationaal gecreëerde ideeën en normen kunnen in België ingevoerd worden, maar slechts mits de tussenstap van de Belgische (en/of deelstatelijke) wetgever.

Wat de internationale rechtscolleges betreft, dienen we het Internationaal Gerechtshof te vermelden. Dit is de voornaamste gerechtelijke instelling van de Verenigde Naties, gevestigd in Den Haag, en bestaande uit 15 rechters. Het Hof beslecht geschillen tussen staten en brengt adviezen uit aan de Verenigde Naties en haar gespecialiseerde organisaties. Het Statuut van het Internationaal Gerechtshof is een integrerend onderdeel van het Handvest van de Verenigde Naties. Het Hof is toegankelijk voor alle staten die partij zijn bij het Statuut van het Hof – dit zijn alle lidstaten van de VN. Alleen staten kunnen partij zijn bij zaken voor het Hof en ook alleen staten kunnen zaken bij het Hof aanhangig maken. Het Hof is niet toegankelijk voor privépersonen of -instellingen of voor internationale organisaties. De rechtsmacht van het Hof strekt zich uit tot alle zaken die staten hem voorleggen en tot alle kwesties die worden genoemd in het Handvest van de Verenigde Naties of in verdragen of conventies die van kracht zijn. Staten kunnen zich bij voorbaat verbinden de rechtsmacht van het Hof te aanvaarden door een verdrag of conventie te ratificeren die een verwijzing naar het Hof bevat, of door een speciale verklaring af te leggen. Zulke verklaringen waarin de verplichte rechtsmacht wordt aanvaard, omvatten vaak voorbehouden die bepaalde zaken uitsluiten.

b. Andere internationale rechtscolleges

Op internationaal vlak bestaan er daarnaast nog enkele andere rechtscolleges zoals het Internationaal Strafhof, gevestigd in Den Haag. Dit is een permanent hof voor het vervolgen van personen (geen staten of instellingen dus) die verdacht worden van genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden zoals bepaald in diverse internationale verdragen, alsook agressie. Tot nu toe heeft het Internationaal Strafhof opgetreden in een aantal zaken over misdrijven gepleegd in Afrika. Het is geen onderdeel van de Verenigde Naties maar heeft er wel een samenwerkingsrelatie mee. Dit Hof kan beschouwd worden als de permanente opvolger van tijdelijke gerechtshoven als het Nürnbergtribunaal, het Joegoslavië-tribunaal en het Rwanda-tribunaal.

Een ander internationaal hof is het Permanente Hof van Arbitrage, dat door middel van arbitrage de oplossing van internationale conflicten wil faciliteren. Het Hof heeft zijn zetel in Den Haag en behandelt niet alleen conflicten tussen staten, maar ook internationale conflicten met organisaties en privépersonen. Telkens zich een geschil aandient, wat dus inhoudt dat de partijen vrijwillig hun zaak aan het Hof willen voorleggen, wordt ad hoc een college van arbiters samengesteld. België en Nederland legden bijvoorbeeld hun dispuut over de IJzeren Rijn aan het Hof voor.

Arbitrage is ook een manier waarop economische, industriële en commerciële geschillen met grensoverschrijdend karakter opgelost kunnen worden, door arbitragecolleges, die al dan niet in het kader van een internationale organisatie kunnen worden ingericht.