A. Grondbeginselen
De Belgische Grondwet werd in 1831 afgekondigd. De inhoud ervan was enerzijds een reactie op bepaalde praktijken uit de voorafgaande Franse en Nederlandse overheersing en anderzijds mede geïnspireerd door enkele beginselen van de Verlichting en de Franse Revolutie. De Grondwet paste volledig in de liberale tijdsgeest waarbij afstand werd genomen van het absolutisme (een staatsvorm waarbij een staatshoofd – meestal een koning – autocratisch regeert) en plaats werd gemaakt voor een democratisch verkozen parlement. Dat democratische gehalte moet zeker in het begin wel nog sterk genuanceerd worden. Men kon immers enkel kiesgerechtigde worden, indien men bepaalde belastingen betaalde. Bijgevolg kon slechts een heel beperkt gedeelte van de (mannelijke) bevolking aan de verkiezingen deelnemen. Het is pas na de Eerste Wereldoorlog in 1921 dat het algemeen enkelvoudig stemrecht (ook wel bekend als one man, one vote) in de Belgische Grondwet werd opgenomen en het vrouwenstemrecht volgde pas na de Tweede Wereldoorlog.
De Belgische Grondwet heeft een grote invloed gekend van het negentiende-eeuwse liberale gedachtegoed dat gekenmerkt wordt door belangrijke principes, zoals de rechtsstaat, een beperking van de macht van de koning, het principe van de scheiding der machten en de erkenning van een aantal fundamentele rechten en vrijheden.
a. De democratische rechtsstaat van het Koninkrijk België
In een rechtsstaat worden grenzen gesteld aan de macht van de machthebbers. Het uitgangspunt is dat ook zij gebonden zijn door het recht. Een rechtsstaat is een staat waarin gezagsdragers gebonden zijn door het democratisch tot stand gekomen recht, waarvan zij de toepassing verzekeren; waarin de bevoegdheden van de gezagsdragers door de fundamentele rechten en vrijheden van de burgers worden beperkt en waarin rechtsregels afdwingbaar zijn bij een onafhankelijke rechtbank. Een rechtsstaat dient de burgers zowel te beschermen tegen het onwettig optreden van de overheid als tegen een aantasting van hun rechten door medeburgers. De eerbiediging van deze rechten impliceert dat onafhankelijke gerechtelijke en uitvoerende instanties ze kunnen waarborgen en eventueel sancties kunnen toepassen. De regels die de gezagsdragers instellen, dienen een aantal basisrechten en grondvrijheden te respecteren. Zo is iedereen gelijk voor de wet en heeft men recht op vrijheid van meningsuiting. Zelfs een democratische meerderheid kan dergelijke basisrechten niet zomaar opzijschuiven. De rechtsbescherming door een onafhankelijk rechtscollege impliceert echter niet dat elke rechtbank zomaar de strijdigheid van een wet met de Grondwet kan beoordelen (dat kan in België enkel het Grondwettelijk Hof, zie thema Rechtshandhaving).
Een belangrijk kenmerk van een rechtsstaat is dat het recht er op democratische wijze tot stand komt. België is een parlementaire democratie, waarbij volgens de Grondwet alle machten uitgaan van de “natie”. De machten worden ook uitgeoefend op de wijze die bij de Grondwet bepaald wordt. De nationale soevereiniteit, de basis van de gezagsuitoefening in de staat, verwijst naar de natie, een historisch sterk beladen begrip dat in essentie de groep van onderdanen van een land inhoudt. De verschillende machten in de staat zijn vertegenwoordigers van deze natie. Elke burger heeft in naam van de natie het recht, en tot nu toe zelfs de plicht, om zijn vertegenwoordigers aan te duiden. De belangrijkste beslissingen worden overeenkomstig de Grondwet door de verkozenen genomen. Deze zetelen in de parlementen, die zowel de (formele) wetten maken als de uitvoerende macht controleren. België is inderdaad een parlementaire democratie. Het parlement (in onze federale staat zijn het er verschillende) bezit een democratische legitimiteit doordat het verkozen wordt. Noch de koning, noch de ministers in een regering, noch de rechters worden verkozen.
België is een monarchie. Anders dan in de meeste andere staten in de wereld is het staatshoofd een koning(in). De koning(in) wordt in België aangeduid via erfopvolging, meer bepaald volgens het eerstgeboorterecht. Het is pas sinds 1991 dat ook vrouwen en hun nakomelingen tot het koningschap worden toegelaten. De koning heeft een bijzonder grondwettelijk statuut. Hij is onschendbaar en onverantwoordelijk. Dit betekent dat tegen de koning geen enkel rechtsgeding, burgerrechtelijk of strafrechtelijk, kan worden gevoerd en dat een koning ook niet politiek verantwoordelijk is. Regering en parlement kunnen de koning niet uit zijn ambt ontzetten, noch ter verantwoording roepen. De keerzijde van die medaille is dat de koning individueel geen macht kan uitoefenen. De koning kan niet alleen handelen. Elke handeling van de koning moet mede door een minister worden ondertekend, die hiervoor alleen verantwoordelijk is. Dit is de zogenaamde “tegentekening” (of het contraseign). Wanneer men dus politiek over de koning spreekt, spreekt men eigenlijk zowel van de koning als van de verantwoordelijke minister. In een democratie is dat vanzelfsprekend: we staan niet toe dat een niet-verkozen en onschendbaar staatshoofd op eigen houtje politieke macht uitoefent. Wanneer we het woord “Koning” in de Grondwet of een wet lezen, dan moet dit soms begrepen worden als de natuurlijke persoon van de vorst, maar meestal als “de regering” of “de uitvoerende macht”. Waar de eerste koningen van België nog persoonlijke politieke invloed hadden (weliswaar met medewerking van een minister), werd dat zeker na de Tweede Wereldoorlog not done. Op enkele formele handelingen na is de functie van de koning vandaag grotendeels ceremonieel. Het is de regering die in werkelijkheid de leiding van de uitvoerende macht heeft.
b. Scheiding der machten
Een fundamenteel beginsel gekoppeld aan de idee van een rechtsstaat is de scheiding der machten, de leer van de trias politica. Deze ongeschreven grondwettelijke regel, waarbij de macht wordt verdeeld tussen de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht is volledig ingebed in de liberale rechtsfilosofie en vindt zijn oorsprong in het politieke denken van John Locke, Montesquieu en andere verlichtingsdenkers. Dit beginsel heeft tot doelstelling om elke vorm van machtsmisbruik tegen te gaan. De meeste macht wordt, althans in theorie, uitgeoefend door de wetgevende macht, waarbij de (verkozen) volksvertegenwoordigers de hoofdril spelen bij het maken van de wet. De uitvoerende macht, dit is de regering, voert de wetten uit en regelt de administratie of het bestuur. De rechterlijke macht past de wetten toe in concrete geschillen. De idee van de scheiding der machten impliceert niet alleen dat de macht niet geconcentreerd blijft in één hand (zoals toen absolute vorsten regeerden), zodat machtsmisbruik wordt bemoeilijkt, maar bovendien dat elk van deze machten gecontroleerd wordt door een andere macht. Door die wederzijdse controle houden ze mekaar in evenwicht. Tegelijk hebben ze elkaar vaak ook nodig.
- De wetgevende macht wordt in België op het federale niveau uitgeoefend door het parlement (de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat) en de koning (dus: de regering). Die stemt niet mee in het parlement, maar staat wel in voor het bekrachtigen en afkondigen van de wet. Bovendien komen de meeste wetten tot stand op initiatief van de regering, die de mogelijkheid heeft om wetsontwerpen in het parlement in te dienen. Op het niveau van de gemeenschappen en de gewesten wordt de wetgevende macht gezamenlijk uitgeoefend door het parlement, dat telkens slechts bestaat uit één kamer, en de regering van de betrokken deelstaat.
- De uitvoerende macht wordt op federaal niveau uitgeoefend door de koning, die hiertoe ministers en staatssecretarissen benoemt. Samen vormen die de regering. Op het niveau van de gemeenschappen en gewesten bestaan er gemeenschaps- en gewestregeringen. De koning is daar geen onderdeel van de uitvoerende macht.
- De rechterlijke macht wordt uitgeoefend door hoven en rechtbanken met magistraten. “Justitie” is een federale materie. Toch ontstaan er geleidelijk aan ook rechtbanken op deelstaatniveau (zie thema Rechtshandhaving).
Elk van deze drie machten heeft een aantal toegewezen bevoegdheden. Voor de wetgevende macht is dat bij uitstek de wetgevende en de (ten aanzien van de regering) controlerende taak. De wetgever heeft echter ook de residuaire bevoegdheid: de bevoegdheid die door de Grondwet niet uitdrukkelijk aan een van de machten is toegewezen. Door zijn rechtstreekse democratische legitimiteit heeft het parlement de grootste aanspraak om macht uit te oefenen. Vandaar dat de wetgever ook de residuaire bevoegdheid heeft. Dat is anders voor de uitvoerende en rechterlijke macht. Net om de macht van de uitvoerende macht (en aanvankelijk zeker ook van de koning als persoon) in te perken, bepaalt de Grondwet dat de koning geen andere macht bezit dan deze die hem uitdrukkelijk toegekend is door de Grondwet en de bijzondere wetten uitgevaardigd krachtens de Grondwet. De koning heeft dus enkel toegewezen bevoegdheden. Opmerkelijk genoeg maakt de koning ook deel uit van de wetgevende macht. Hij kan wetgevende initiatieven nemen en moet elke wet bekrachtigen door die te ondertekenen. Ook de rechterlijke macht heeft louter toegewezen bevoegdheden. Op het niveau van de gemeenschappen en de gewesten gelden dezelfde uitgangspunten.
Het principe van de scheiding der machten geldt echter niet absoluut. Het is zo dat deze verschillende machten ook taken uitoefenen die verbanden tonen met de bevoegdheden van de andere machten. Zo zien we dat de wetgever een aantal taken uitoefent die nauw aansluiten bij die van de uitvoerende macht: bv. het verlenen van naturalisaties, het vaststellen van de eindrekening of het legercontingent en het vaststellen van de civiele lijst (dit zijn de middelen ten behoeve van het vorstenhuis). Daarnaast oefent de wetgevende macht soms taken uit die nauw aansluiten bij taken van de rechterlijke macht, zoals het opheffen van de parlementaire onschendbaarheid om een rechterlijke vervolging toe te laten of het instellen van een parlementair onderzoek. Omgekeerd neemt de uitvoerende macht soms taken waar die we elders zouden verwachten, zoals het verlenen van genade aan strafrechtelijk veroordeelde burgers (al moeten we daar meteen bij zeggen dat die mogelijkheid grotendeels in onbruik is). De laatste decennia mag de uitvoerende macht ook steeds vaker zelf sanctionerend optreden ten aanzien van allerlei maatschappelijk onwenselijk gedrag. Omdat dit in beginsel een taak is van de (straf)rechters, is dat een belangwekkende evolutie.
Daarnaast oefent de wetgevende macht controle uit op de uitvoerende macht, zowel op financieel als inhoudelijk vlak. Dat is nodig, want de uitvoerende macht is de motor van het dagelijkse beleid. Ze voert de wetten uit en kan ook zelf nieuwe wetgevende initiatieven nemen.
Financieel “bewaakt” het parlement de regering door middel van de begroting en de eindrekening. De begroting is een jaarlijkse schatting van de inkomsten en uitgaven voor het volgende burgerlijk jaar. De regering raamt de voorziene geldstromen en legt deze raming voor aan het parlement in de vorm van twee wetsontwerpen (uitgaven en ontvangsten). Deze moeten voor 31 december goedgekeurd zijn, anders heeft de regering op 1 januari geen werkingsmiddelen. Door de geldstromen te controleren, geeft de wetgevende macht dus haar fiat aan de uitvoerende macht voor de voorgenomen heffingen, belastingen, vervreemdingen en andere inkomsten enerzijds en de geprogrammeerde uitgaven ter realisatie van de verschillende beleidsdoeleinden anderzijds. Stelt de regering in de loop van het jaar, bij de begrotingscontrole, vast dat ze niet rond zal geraken, dan kan ze een nieuw wetsontwerp indienen. De goedkeuring van de eindrekening is een controle post factum die nagaat of de regering in het afgelopen burgerlijk jaar inderdaad binnen de begrote bedragen gedaan heeft wat ze had voorzien. Voor begroting en eindrekening gelden de principes van universaliteit (alle uitgaven en inkomsten moeten voorzien/gecontroleerd worden) en specialiteit (de bedragen moeten effectief aangewend worden waarvoor ze voorzien werden).
Bij de controle van de eindrekeningen wordt het parlement geholpen door het Rekenhof. Het hof oefent op budgettair en boekhoudkundig vlak een informatieopdracht uit ten behoeve van het parlement. Het maakt daarover jaarlijks een gedetailleerd verslag op, na uitvoerig onderzoek van de boekhouding van alle publiekrechtelijke rechtspersonen en diensten. Dit verslag wordt in de journalistiek vaak het blunderboek genoemd, omdat het de vinger legt op misbruiken, nutteloze uitgaven, slecht afgelopen investeringen en dergelijke meer. Het Rekenhof controleert in het bijzonder of elke financiële uitgave werkelijk, wettelijk en regelmatig gedaan is.
Voor de controle op inhoudelijk vlak beschikt de wetgever over een ruim scala aan controlemiddelen, gaande van eerder beperkte tot zeer verregaande. Ministers zijn immers verantwoordelijk ten overstaan van het parlement (op federaal niveau de Kamer van volksvertegenwoordigers).
Om te beginnen moet een nieuwe regering op federaal niveau, na de eedaflegging bij de koning, het vertrouwen krijgen van de Kamer van volksvertegenwoordigers. De controle van de Kamer stopt echter niet na die vertrouwensstemming.
Het minste waar ze in de daaropvolgende weken, maanden en jaren om kan vragen, is de aanwezigheid van een minister. De regeringsleden zijn geen parlementsleden en zijn dus in principe niet aanwezig bij de parlementaire debatten. De Kamer kan echter de aanwezigheid van een of meer ministers vorderen. De bedoeling is dan dat hij/zij kennisneemt van de parlementaire standpunten, maar het blijft wel bij eerder passief toehoren.
Een ietwat sterkere controle is de mogelijkheid om vragen te stellen aan een regeringslid. Enerzijds zijn er mondelinge vragen tijdens het wekelijkse vragenuurtje. Hier gaat het meestal om actuele problemen en heel concrete, recente handelingen van de administratie waarvoor de minister verantwoordelijk is. De vraag- en antwoordsessie wordt genoteerd in de parlementaire handelingen. Soms kunnen een of meer mondelinge vragen aanleiding geven tot een plenair actualiteitsdebat. Sommige vragen (en antwoorden) worden in commissie behandeld. Anderzijds zijn er ook schriftelijke vragen, gevolgd door schriftelijke antwoorden van de minister. Dergelijke vragen worden gesteld over het beleid van de minister of de interpretatie van wetten en uitvoeringsbesluiten. Ze vereisen dan ook een grondigere voorbereiding, maar bevatten daarentegen meestal geen (onmiddellijke) kritiek en leiden niet tot een debat. Deze vragen en antwoorden worden gepubliceerd in het Bulletin van Vragen en Antwoorden. De mogelijkheid voor volksvertegenwoordigers om ministers te ondervragen is een belangrijk controlemiddel. Het beleid van de regering evalueren (zeker door de parlementaire oppositie, maar ook door de meerderheid) kan alleen maar in goede orde gebeuren als daarvoor de nodige informatie beschikbaar is. De regering moet daar haar medewerking aan verlenen. Niet onbelangrijk is daarnaast dat niet alleen de volksvertegenwoordigers geïnteresseerd zijn in de antwoorden van de ministers. Ook de media luisteren mee (en zenden een en ander vaak live uit). Zeker het vragenuurtje is daardoor een relevant moment van de politiek week.
Heel ernstig wordt het voor een minister (of de regering in haar geheel) slechts wanneer hij door de Kamer geïnterpelleerd wordt (in principe in een commissie, maar vaak ook plenair). Interpellaties zijn niet meer informatief, maar kritisch. Door middel van een interpellatie wordt de minister als het ware op het matje geroepen. Hij moet dan zijn beleid werkelijk verantwoorden. Soms wordt na de interpellatie “het incident gesloten”, maar meestal wordt een interpellatie gevolgd door een motie. Moties kunnen ook ingediend worden na een regeringsverklaring of een wijziging van het beleid of van de samenstelling van de regering.
- Bij een gewone of eenvoudige motie gaat men over tot de orde van de dag. Deze motie heeft voorrang op eventuele andere moties, waardoor dit een middel is voor de meerderheidspartijen (waartoe de volksvertegenwoordigers behoren die de regering steunen) om bijkomende kritieken van de oppositie uit de weg te gaan.
- Met een motie van vertrouwen bevestigt de Kamer haar vertrouwen in de regering of een lid ervan.
- Indien een motie van wantrouwen wordt aangenomen door de Kamer, moet de betrokken minister aftreden of valt al naargelang het geval zelfs de hele regering. Bij een zogenaamde constructieve motie van wantrouwen wordt meteen een nieuwe eerste minister voorgedragen.
- Bij een motie van aanbeveling, een met redenen omklede of een gemotiveerde motie ten slotte kan de minister wel op post blijven, maar zal hij/zij bij zijn/haar verder beleid terdege rekening moeten houden met het standpunt of de visie van de Kamer.
Ten slotte zijn er de parlementaire onderzoekscommissies, het meest verregaande controlemiddel. Wanneer er vermoedens zijn van ernstige misbruiken door of disfuncties van de regering of (bepaalde delen of diensten van) de administratie, kan een parlementaire onderzoekscommissie worden opgericht. Soms worden ze ook opgericht om belangwekkende maatschappelijke uitdagingen nader te onderzoeken. Ze kunnen daardoor tegelijk bijdragen tot de controlefunctie, maar ook tot de wetgevende rol van de Kamer. Een dergelijke commissie, samengesteld uit parlementsleden, beschikt over zeer ruime bevoegdheden en kan, net als een onderzoeksrechter, allerhande betrokkenen en derden horen. Toch zetelt ze niet als rechtscollege: ze kan bijvoorbeeld niemand veroordelen tot een strafsanctie of een schadevergoeding.
De rechterlijke macht wordt uitgeoefend door de hoven en rechtbanken. De gewone hoven en rechtbanken zijn bij uitsluiting bevoegd voor geschillen over burgerlijke rechten. De meeste geschillen tussen burgers onderling betreffen burgerlijke rechten. Naast deze traditionele hoven en rechtbanken bestaan er nog twee andere rechtscolleges die – hoewel ze strikt genomen geen onderdeel uitmaken van de rechterlijke macht – een heel belangrijke functie verrichten: de Raad van State en het Grondwettelijk Hof. Zij vervullen hun rol door rechtsbescherming tegen de overheid te bieden, wat in een rechtsstaat cruciaal is. De (afdeling Bestuursrechtspraak van de) Raad van State (alsook een aantal andere administratieve rechtscolleges) beoordeelt de wettigheid van administratieve rechtshandelingen, terwijl het Grondwettelijk Hof de grondwettigheid van de wetten (en decreten en ordonnanties) beoordeelt (zie thema Rechtshandhaving).
c. Fundamentele rechten en vrijheden
Fundamentele rechten en vrijheden, ook wel grondrechten of mensenrechten genoemd, dienen ervoor te zorgen dat personen op een vrije en menswaardige wijze kunnen functioneren in de samenleving. Ze regelen in de eerste plaats een belangrijk aspect van de verhouding tussen de overheid en de burgers. De overheid mag immers geen daden stellen die deze fundamentele rechten en vrijheden schenden. Deze rechten maken dan ook een essentieel bestanddeel uit van onze rechtsstaat. Traditioneel wordt een onderscheid gemaakt tussen drie generaties mensenrechten. De eerste generatie mensenrechten zijn de burgerlijke rechten (bv. recht op persoonlijke vrijheid, vrijheid van meningsuiting) en de politieke rechten (bv. recht om deel te nemen aan verkiezingen). Merk op dat het begrip "burgerlijk recht" zoals we het hier gebruiken dus een andere betekenis heeft dan toen we hiervoor spraken over de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken. De tweede generatie mensenrechten zijn de economische, sociale en culturele rechten (bv. het recht op onderwijs of het recht op een menswaardig leven, waaronder het recht op sociale zekerheid of huisvesting valt). De derde generatie mensenrechten zijn de zgn. collectieve rechten (bv. recht op eigen grondstoffen of eerlijke verdeling van de rijkdom van de wereld). (Zie thema Fundamentele rechten.)
d. Van eenheidsstaat naar federale staat
Traditioneel wordt een onderscheid gemaakt tussen drie staatsvormen, namelijk de eenheidsstaat, de federale staat en de confederatie, al vertonen vele staten kenmerken van verschillende staatsvormen.
In de eenheidsstaat (zoals België volgens de Grondwet van 1831) gaat alle macht uit van één gezag. Er is één centrale overheid. Dit neemt echter niet weg dat er sprake kan zijn van “deconcentratie” en “decentralisatie”.
Deconcentratie houdt in dat een bestuurlijke overheid bepaalde bevoegdheden toewijst aan organen die onderworpen zijn aan haar hiërarchisch toezicht. Door dit hiërarchisch toezicht kan de (hogere) overheid ofwel instructies geven aan de gedeconcentreerde overheid en/of hun ambtenaren, en zelfs de beslissing van deze (lagere) ambtenaren annuleren en zich in de plaats stellen. Traditioneel hebben deze gedeconcentreerde overheden geen rechtspersoonlijkheid. Het blijft dus bij één autonome gezagsbron. Zo blijven alle ambtenaren van de FOD Financiën, die bepaalde beslissingen ten aanzien van de belastingbetalers mogen nemen, de iurehiërarchisch ondergeschikt aan het hoofd van de FOD en de minister van Financiën, ook al zitten ze de facto verspreid over vele kantoorgebouwen in verschillende steden van ons land. De gedeconcentreerde overheden mogen in principe geen regels invoeren (bv. nieuwe belastingregels). Dat zou om democratische redenen onaanvaardbaar zijn. Ze mogen, onder het hiërarchisch toezicht, wel beslissingen nemen om de regels in de praktijk te brengen (bv. hoeveel een bepaalde belastingbetaler verschuldigd is). Deconcentratie is vaak onafwendbaar: de minister, noch de hoogste ambtenaren, hebben eenvoudigweg de tijd om alle beslissingen in elk individueel dossier zelf te nemen.
Daarnaast bestaat er ook gezagsuitoefening via het systeem van decentralisatie. Bij decentralisatie wijst de (hogere) overheid het gezag toe aan autonome overheidsorganen, die aan het bestuurlijk (of administratief) toezicht onderworpen blijven, maar die elk over een grotere autonomie beschikken. Vaak hebben zij een eigen rechtspersoonlijkheid en kan de toezichthoudende overheid niet in de plaats treden van het gedecentraliseerde orgaan. Dat is een belangrijk verschil met (louter) gedeconcentreerde entiteiten. Decentralisatie kan territoriaal zijn (waarbij de toegekende bevoegdheid breed is, maar beperkt tot een bepaald territorium). De provincies en gemeenten zijn bijvoorbeeld gedecentraliseerde besturen. Hun bestaan is zelfs in de grondwet verankerd. Provincies en gemeenten mogen wel zelf in zekere mate nieuwe regels invoeren, omdat zij beschikken over een democratisch verkozen orgaan (de provincie- en gemeenteraden). Decentralisatie kan ook functioneel van aard zijn (waarbij de bevoegdheid wordt toegewezen aan een orgaan voor een specifiek domein of beleid), zoals bepaalde autonome overheidsbedrijven (in België kunnen we hierbij denken aan bpost, Proximus, NMBS of Skeyes en intergemeentelijke verenigingen).
Al bij al zijn deconcentratie en decentralisatie vrij zwakke vormen van gezagsspreiding. Beide organisatievormen gaan immers uit van hiërarchie of toezicht vanuit een centrale overheid. Doorheen de geschiedenis zijn er ook verregaandere manieren ontwikkeld om bepaalde deelgroepen of -entiteiten regelgevende autonomie te geven binnen de staat.
De federale staat is een staatsvorm waarbij het gezag wordt verdeeld tussen het centrale gezag en deelstaten. De deelstaten krijgen een grote vorm van autonomie, waarbij zij de bevoegdheid hebben om wetskrachtige normen uit te vaardigen. Er zijn dus twee rechtsorden: enerzijds de federale staat en anderzijds de deelstaten. België heeft een federale staatsvorm. Doorheen verschillende staatshervormingen heeft zich een sterke evolutie voorgedaan, waarbij de bevoegdheidsverdeling tussen het centrale gezag (het federale niveau) en de deelstaten (de gemeenschappen en de gewesten) grondig werd herzien en aan deze laatste een steeds ruimere vorm van autonomie werd verleend. Het verschil met decentralisatie is in België dat er geen verhouding van toezicht bestaat tussen de federale staat en de deelstaten. We komen op de federale structuur van België nog uitgebreid terug.
Soms hebben deelentiteiten zoveel autonomie dat er eigenlijk geen sprake is van één staat, maar van verschillende staten die enkele aangelegenheden op het intergouvernementele niveau samen willen afhandelen. Voor een dergelijk los samenwerkingsverband wordt soms het label confederatie (of statenbond) gebruikt. Daarbij komen een aantal staten via verdragen overeen om aspecten van hun beleid gemeenschappelijk te regelen, zoals buitenlandse belangen en veiligheid. Zo begrepen is een confederatie zelf eigenlijk geen staat. In moderne tijden zien we een dergelijke werkwijze ook opduiken bij sommige internationale organisaties. Zo is de Europese Unie al een confederatie genoemd, al kunnen we wel stellen dat de Unie intussen in zodanige mate geïntegreerd is dat ze dat station al voorbij is en ook kenmerken van een federatie heeft. Merk dus op dat de labels federaal of confederaal relatief zijn: ook over België wordt terecht gezegd dat de staatsstructuur een aantal confederale elementen incorporeert, al zegt de Grondwet dat het gaat om een federatie. Vandaag wordt confederalisme soms gedefinieerd als een staatsstructuur met zeer verregaande autonomie voor de deelstaten.
B. De Belgische staatsstructuur
a. Inleiding
Doorheen de jaren is België omgevormd tot een federale staat, waarbij een centrifugale beweging heeft plaats gevonden en er dus beslist werd om meer en meer bevoegdheden toe te kennen aan de deelstaten. Dat heeft er uiteindelijk toe geleid dat in 1993 in de Grondwet nadrukkelijk werd opgenomen dat België een federale staat is, samengesteld uit drie gemeenschappen en drie gewesten. Een handige database van institutionele normen is SenLex ("de databank SenLex verzamelt officiële informatie over de Belgische institutionele regelgeving. U vindt in deze databank, voor elk artikel van de belangrijkste institutionele normen, de relevante fragmenten uit de parlementaire stukken, de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof en de adviezen van de Raad van State.")
Deze federale staatsstructuur is het gevolg geweest van een lange historische evolutie. De taalvrijheid die de Grondwet van 1831 garandeerde, bracht met zich mee dat de intellectuele en sociale elites zich nagenoeg enkel van het Frans bedienden in politiek, onderwijs, cultuur en wetenschap. België was de factoFranstalig. Pas vanaf 1873 werd het bijvoorbeeld toegestaan dat Vlaamse verdachten van misdrijven een proces in hun eigen taal kregen. Pas vanaf 1898 worden de wetten in zowel het Nederlands als het Frans afgekondigd. Het verhaal van de Vlaamse ontvoogdingsstrijd is te uitgebreid om hier te vertellen, maar het is van belang te onderstrepen dat die geleid heeft tot een Vlaamse, een Franse en een Duitstalige Gemeenschap. De daartoe noodzakelijke staatshervormingen zijn, na decennia politieke strijd, gestart vanaf 1970. Een "gemeenschap" is in essentie een groep mensen met dezelfde taal en cultuur.
Naast de problematiek van de taalwetgeving en de daarmee gerelateerde culturele bezorgdheden kreeg het federaliseringsproces ook een economische inslag. De tegenstellingen tussen Vlaanderen en Wallonië namen immers toe, ook op socio-economisch vlak. Het zou leiden tot een vorm van economisch federalisme met de creatie van drie gewesten: een Vlaams, Waals en Brussels Hoofdstedelijk. Die indeling van het land is dus niet gekoppeld aan de taal en de cultuur van de bewoners, maar eerder aan de gedeelde economische belangen van een bepaald territorium.
Doorheen zes verschillende staatshervormingen en tal van grondwetswijzigingen werd de federale staat verder uitgebouwd. Stap na stap werden bevoegdheden overgedragen van het federale naar het deelstaatniveau. De federalisering van België is echter enkel doorgevoerd met betrekking tot de wetgevende en de uitvoerende macht. De hoven en rechtbanken bestaan in principe uitsluitend op het federale niveau, al hebben de deelstaten al verschillende initiatieven genomen om ook eigen rechtscolleges in verband met de hun toegewezen bevoegdheden te organiseren.
b. De federale staat
i. De autonomie van de gefedereerde entiteiten
Een fundamenteel kenmerk van een federale staat is de autonomie van zijn componenten. De gefedereerde entiteiten van de Belgische federale staat (vaak ook "deelstaten" genoemd), de gemeenschappen en de gewesten, krijgen door hun autonomie de bevoegdheid om in bepaalde aangelegenheden normen met kracht van wet uit te vaardigen met een welbepaalde territoriale geldingssfeer.
Terwijl een “wet” slaat op een rechtsnorm die door het federale parlement is aangenomen en door de koning werd bekrachtigd (dit is dus ook een wet in formele zin, zie het thema over de formele rechtsbronnen), spreekt men als het gaat om de gefedereerde entiteiten niet over wetten, maar over “decreten” en “ordonnanties”. Normen die aangenomen worden door het Vlaams Parlement, het Parlement van het Waalse Gewest, het Parlement van de Franse Gemeenschap of het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap, en die ook door hun regering werden bekrachtigd, noemt men decreten. Normen die worden gestemd door het Parlement van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de verenigde vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie in Brussel, en ook door hun uitvoerend orgaan worden bekrachtigd, noemt men ordonnanties. Wetten, decreten en ordonnanties hebben dezelfde wetgevende kracht (het zijn dus net zo goed wetten in de formele zin) en bevinden zich op hetzelfde niveau. Wetten hebben geen voorrang op decreten. Anders zou dit impliceren dat de federale overheid belangrijker is of op een hoger niveau staat dan de deelstatelijke overheden. Dat wilde de grondwetgever niet ten tijde van de opeenvolgende staatshervormingen. Het gevolg van de autonomie die de gefedereerde entiteiten hebben, maakt het wel belangrijk om te bepalen in welke aangelegenheden de gemeenschappen, gewesten en de federale overheid bevoegd zijn. Een sluitende bevoegdheidsverdeling (zie verder) is belangrijk om onderlinge conflicten te vermijden. Deze bevoegdheden worden opgesomd in de Grondwet en de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Het Grondwettelijk Hof beslist over eventuele bevoegdheidsconflicten tussen de verschillende wetgevers. De bevoegdheidsverdeling in de praktijk brengen is niet altijd gemakkelijk en geeft met enige regelmaat aanleiding tot politieke (en juridische) onenigheid.
Hoewel de deelstaten de bevoegdheid hebben om eigen decreten en ordonnanties uit te vaardigen, bezitten zij geen echte constitutionele autonomie en hebben zij dus geen grondwetgevende bevoegdheid. Wel hebben de deelstaten de bevoegdheid om de inrichting en de werking van hun organen, zoals het parlement, te regelen. Daarenboven dienen de deelstaten natuurlijk ook de fundamentele, in de Grondwet verankerde, algemene beginselen en rechten en vrijheden te respecteren.
ii. De federale wetgevende macht
Overeenkomstig de Grondwet wordt de federale wetgevende macht gezamenlijk uitgeoefend door de koning, de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat. Beide laatste instellingen noemt men de twee kamers van het parlement. De Kamer is samengesteld uit 150 volksvertegenwoordigers, die in principe om de vijf jaar rechtstreeks verkozen worden door alle burgers van Belgische nationaliteit die ten minste 18 jaar oud zijn. De Senaat bestaat sinds de parlementsverkiezingen van 2014 uit 60 senatoren die afkomstig zijn uit de deelstaatparlementen (van de gewesten en gemeenschappen), waarvan 29 senatoren aangeduid door het Vlaams Parlement, 10 door het Parlement van de Franse Gemeenschap, 8 door het Waals Parlement, 2 door de Franse taalgroep in het Brussels Parlement en 1 senator door het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap. Daarnaast bestaan er nog tien gecoöpteerde senatoren (zes Nederlandstaligen en vier Franstaligen) die worden aangeduid door de politieke partijen op basis van de verkiezingsresultaten voor de Kamer.
Om hun functie goed te kunnen uitoefenen, genieten parlementsleden twee bijzondere immuniteiten. De parlementaire onverantwoordelijkheid houdt in dat een parlementslid niet ter verantwoording kan geroepen worden voor het uiten van een mening of het uitbrengen van een stem in de uitoefening van zijn functie. Hij heeft binnen dat kader dus een volledige vrijheid van meningsuiting, zonder enige beperking. Voor gewone burgers reikt die vrijheid niet zo ver. Parlementaire onschendbaarheid betekent daarnaast dat een parlementslid in beginsel niet kan vervolgd worden voor misdrijven gedurende de hele termijn van zijn mandaat. Er zijn echter twee uitzonderingen op deze regel. Vervolging is mogelijk bij ontdekking op heterdaad of wanneer het parlement beslist de onschendbaarheid op te heffen.
In zowel de Kamer als de Senaat zijn de parlementsleden ingedeeld in een Nederlandse en een Franse taalgroep, een begrip dat onder andere van belang is voor de goedkeuring van bijzonderemeerderheidswetten (zie het thema over de formele rechtsbronnen). Elke taalgroep bestaat uit verschillende fracties. Die worden in principe bevolkt door de verkozenen van een bepaalde partij.
De wetgevende macht heeft, naast enkele bijzondere bevoegdheden (zoals naturalisaties), de bevoegdheid om wetten te maken en om de regering te controleren. Laatstgenoemde controle kwam hiervoor al aan bod. Wat het tot stand komen van (formele) wetten betreft, verloopt de procedure in principe als volgt. Het wetgevende initiatief kan uitgaan van de regering of van één of meer lid (leden) van het parlement. We spreken dan van een wetsontwerp respectievelijk een wetsvoorstel. In het eerste geval moet voorafgaand aan de neerlegging van het ontwerp het advies gevraagd worden van de afdeling Wetgeving van de Raad van State (deze afdeling controleert in hoofdorde of de tekst behoort tot de bevoegdheden van de indiener ervan en of er een voldoende rechtsgrond voor bestaat, bv. door na te gaan of geen hogere rechtsnormen worden geschonden), in het tweede geval is dit advies facultatief. De neerlegging zelf gebeurt bij het Bureau, dit is het dagelijkse bestuur van het parlementaire halfrond, bestaande uit een voorzitter, ondervoorzitters, secretarissen, de fractieleiders en de quaestoren (verantwoordelijken voor het logistieke beheer van de parlementaire vergadering). Een wetsontwerp gaat vergezeld van een memorie van toelichting, terwijl bij een wetsvoorstel een toelichting wordt gevoegd. Telkens wordt hierin door de initiatiefnemer(s) aangegeven wat de bedoeling is van het wetgevende initiatief. Het Bureau beslist of de ingediende tekst al dan niet in overweging genomen wordt.
Indien de tekst effectief in overweging genomen wordt, dan wordt hij eerst voorgelegd aan de bevoegde parlementaire commissie(s). In een parlementaire commissie zitten de parlementsleden-specialisten in een bepaalde materie. Deze materies lopen grotendeels gelijk met de federale overheidsdiensten, al is dit niet verplicht. Zo zijn er vaste commissies voor justitie, voor financiën, voor landsverdediging enz., maar er kunnen ook specifieke en tijdelijke opgericht worden. De verschillende politieke partijen zijn evenredig vertegenwoordigd in de commissies (wat er in feite op neerkomt dat vooral de grote partijen hier een belangrijke inbreng hebben). De bevoegde minister kan op eigen verzoek aan de debatten deelnemen of kan door de commissie gevorderd worden. De commissie kan ook beslissen om derden, niet-parlementsleden, uit te nodigen om advies te verlenen of informatie te bezorgen. Het wetsontwerp of -voorstel wordt hier grondig besproken en bewerkt door het aanvoeren van amendementen. Wanneer er binnen de commissie een volstrekte meerderheid (ook voor materies waarvoor in de plenaire vergadering een bijzondere meerderheid vereist is) akkoord gaat met de tekst, wordt deze goedgekeurd en samen met het verslag opnieuw overgemaakt aan het bureau. Het verslag wordt integraal gepubliceerd in de parlementaire stukken en is vaak een handig instrument van interpretatie bij toepassingsproblemen van een nieuwe wet.
Vervolgens buigt de plenaire vergadering zich over de tekst. Eerst wordt hij in principe in het algemeen besproken en vervolgens artikel per artikel. Daarna wordt er artikel per artikel gestemd. Bij deze gelegenheid kunnen alle leden van het parlementaire halfrond nog amendementen indienen en deze laten goed- of afkeuren. Ten slotte wordt er nogmaals over de totaliteit gestemd. De tekst is aanvaard wanneer daar een volstrekte of absolute meerderheid voor bestaat. Dat betekent dat van de aanwezige parlementsleden die hun stem uitbrengen (dus zonder dat we de onthoudingen meetellen) meer dan de helft “ja” stemt, mits een meerderheid van de leden aanwezig is (voor quorum en meerderheid bij grondwetswijzigingen en bijzondere wetten, wordt verwezen naar het leerstuk over de hiërarchie van de normen). Is de wettekst na de goedkeuring door het parlement definitief, dan heeft hij hiermee nog geen kracht van wet. Daartoe moet de koning hem eerst nog bekrachtigen – de vorst en de regering treden hier nog op als orgaan van de wetgevende macht – en afkondigen. De afkondiging is de eerst stap van de uitvoering van de wet. Bekrachtiging en afkondiging gebeuren tegelijk en houden eigenlijk niets anders in dan het aanbrengen van een paar stijlformules boven en onder de tekst en de ondertekening. Gezien de totale politieke onverantwoordelijkheid van de koning, moet steeds (minstens) een minister tegentekenen. Het is de datum van de afkondiging die verder als aanduiding van de wet zal gebruikt worden. Opgelet, dit is niet de datum van inwerkingtreding. De (federale) wet moet immers eerst nog in de beide landstalen gepubliceerd worden in het Belgisch Staatsblad (gedurende de hele wetgevende procedure worden zowel de Nederlandse als de Franse tekst samen en naast elkaar behandeld; beide gepubliceerde versies hebben authentieke rechtskracht en worden dan ook in twee kolommen naast elkaar gepubliceerd) en pas tien dagen daarna – tenzij uitdrukkelijk anders in de wet voorzien – treedt hij ook effectief in werking. (Voor decreten van de gemeenschappen en gewesten gebeurt alles in de taal van de deelstaat. Alleen bij publicatie van de definitieve tekst in het Staatsblad volgt na de aangenomen tekst (en dus niet ernaast) een Franse respectievelijk Nederlandse vertaling.)
Zeker sinds de zesde staatshervorming (2014) is de rol van de Senaat grondig gewijzigd. Sinds het begin van België heeft er altijd een tweekamerstelsel bestaan, waarbij de Kamer en de Senaat twee onafhankelijk van elkaar werkende wetgevende vergaderingen waren. Gedurende lange tijd kon een wet slechts worden aangenomen indien beide kamers een akkoord hadden over dezelfde bepalingen. Beide assemblees waren in dat opzicht elkaars gelijke in bevoegdheden. Met de grondwetsherziening van 1993 heeft de parlementaire structuur een grondige wijziging ondergaan. Enerzijds zou de Senaat de plaats worden waar aandacht wordt besteed aan de gevoeligheden van de gemeenschappen en gewesten. Anderzijds zou ook het parlementair werk rationeler moeten worden georganiseerd en wilde men komaf maken met het tijdrovende dubbele systeem, waarbij elke tekst zowel door Kamer als door Senaat moest worden goedgekeurd. De fundamentele doelstelling bestond er toen in om een specifieke functie toe te kennen aan de Kamer en aan de Senaat. De Kamer zou, naast haar wetgevend werk, de politieke controle uitoefenen op de federale regering en de overheidsfinanciën. De Senaat zou een reflectiekamer worden die de kwaliteit van de wetgeving zou dienen te waarborgen en zou daarenboven kunnen waken over de gevoeligheden van de gemeenschappen en gewesten door de aanwezigheid van vertegenwoordigers van de parlementen van deze laatste instellingen. De politieke wereld bleek echter niet tevreden over het resultaat. Sinds de zesde staatshervorming (2014) is de samenwerking tussen beide kamers met het oog op het goedkeuren van wetten tot een minimum beperkt. Nu geldt als uitgangspunt het zogenaamde monocameralisme: de wettekst wordt in dat geval door de Kamer goedgekeurd en de Senaat heeft niet de mogelijkheid om de tekst naar zich toe te trekken en om wijzigingen voor te stellen of om enig initiatief te nemen. De wetgevende macht wordt dan uitgeoefend door de Kamer van volksvertegenwoordigers (en de koning voor bekrachtiging en afkondiging). Dit is steeds het geval, tenzij de Grondwet uitdrukkelijk voorziet in andere procedures.
De rol van de Senaat is nu vooral een ontmoetingsplaats voor de deelstaten. In een beperkt aantal gevallen staat de Senaat nog op gelijke voet met de Kamer. Men spreekt dan van een volledig bicamerale procedure, waarbij de teksten zowel door de Kamer als door de Senaat moeten worden behandeld en goedgekeurd. Dit volledig bicameralisme geldt bijvoorbeeld bij de herziening van de Grondwet, maar ook wanneer het gaat om de wetten met betrekking tot de financiering van politieke partijen en de controle op verkiezingsuitgaven, of om de organisatie van de Senaat zelf. In een aantal andere gevallen bestaat er nog de procedure van het optioneel bicameralisme, waarbij de Senaat het recht heeft om teksten, die in de Kamer zijn goedgekeurd, te evoceren. Evocatie brengt met zich mee dat de Senaat inzage neemt van een door de Kamer goedgekeurd wetsontwerp, het zelf bespreekt en mogelijk amendementen aanbrengt. Nochtans staat de Senaat hierbij niet op gelijke voet met de Kamer, daar de Kamer nog altijd de mogelijkheid heeft om de amendementen die de Senaat heeft aangenomen, te verwerpen. Het gaat hierbij om een aantal beperkt opgesomde aangelegenheden. Aan de Senaat wordt, ten slotte, de mogelijkheid geboden om een adviserende rol te vervullen, waarbij informatieverslagen kunnen worden opgesteld in verband met thema’s met raakvlakken tussen de bevoegdheden van de federale staat en die van de deelstaten.
Alle andere wetteksten (de meeste) worden volgens de monocamerale procedure in de Kamer ingediend en worden uitsluitend door de Kamer aangenomen en voorgelegd aan de koning, zonder enige tussenkomst van de Senaat.
iii. De federale uitvoerende macht
Overeenkomstig de Grondwet berust de uitvoerende macht bij “de koning”, wat eigenlijk moet begrepen worden als “de regering”. In de Grondwet wordt duidelijk geregeld welke bevoegdheden de koning (als persoon dan wel als instelling) heeft en hoe deze dienen te worden uitgeoefend.
De samenstelling van de regering (en dus de bepaling van de parlementaire meerderheid) is het werk van het leiderschap van de politieke partijen. Formeel gezien is het benoemen van regeringsleden echter een taak van de koning. In werkelijkheid beslist de koning niet zelf wie er in de regering terechtkomt: dat is het resultaat van het complexe spel van regeringsvorming dat na elke verkiezing (of na elke val van de regering) gespeeld wordt door de politieke partijen. De traditie heeft de figuur van de informateur gecreëerd, die aangesteld wordt door de koning en luistert naar de standpunten, wensen, plannen en bereidheid tot samenwerking van de partijen. Het is vervolgens de taak van de door de vorst aangestelde formateur om op basis van de verzamelde gegevens effectief een regering samen te stellen. Oorspronkelijk liepen die samenstellingen op nationaal en op gemeenschaps- en gewestniveau nogal parallel (omdat ook de verkiezingen voor alle niveaus tot nader order samenvallen), maar dat is in een federale staatsstructuur geen juridische noodzaak. De partijen die samen in zee gaan, maken een regeerakkoord dat de grote opties van het te voeren beleid bepaalt. Eenmaal akkoord met het regeerprogramma, verdelen de partijen naar evenredigheid de ministerportefeuilles onder elkaar. De term portefeuille verwijst naar een pakket bevoegdheden waarvoor de minister verantwoordelijk is. Meestal houdt dit meteen ook in dat hij hoofd wordt van een of meer departementen of federale overheidsdiensten, de grote takken van de administratie.
Merk op dat de grondwet dus niet voorziet in de verkiezing van ministers. Alleen volksvertegenwoordigers worden verkozen. Die regeringsvorming staat in het teken van de vraag of de partijen die de ministers gaan leveren, kunnen rekenen op de steun van de Kamer. Om democratische redenen moet die steun blijken tijdens een vertrouwensstemming. Die volgt op de benoeming van de regeringsleden en de zogenaamde regeringsverklaring, waarin de eerste minister de plannen van zijn ploeg uit de doeken doet. Alleen als de regering de steun krijgt van een meerderheid van de stemmen in de Kamer, kan ze aan haar beleidswerk beginnen.
De Grondwet bepaalt dat ten hoogste vijftien ministers kunnen worden benoemd. De ministerraad is de belangrijkste vergadering en bestaat uit alle ministers. De ministerraad bepaalt het algemene beleid van een regering en speelt dan ook een coördinerende rol. De ministerraad is paritair samengesteld - met uitzondering eventueel van de eerste minister -, wat wil zeggen dat de ministerraad evenveel Nederlandstalige als Franstalige ministers telt. Er wordt ook vereist dat in de ministerraad personen van verschillend geslacht zetelen. Naast deze ministers kan ook een aantal staatssecretarissen (hierop bestaan geen beperkingen qua aantal) worden benoemd, die toegevoegd worden aan een minister. De staatssecretarissen blijven wel ondergeschikt aan de minister aan wie ze zijn toegevoegd, in die zin dat de staatssecretaris bepaalde taken maar kan uitoefenen met de instemming van de minister. De ministers en staatssecretarissen vormen samen de regering.
Ten slotte is er ook nog het kernkabinet, dat bestaat uit de eerste minister en de vice-eersteministers. Het is een orgaan zonder grondwettelijk statuut waarin men een aantal knelpunten kan bespreken. Elke politieke partij van de meerderheid heeft één vice-eersteminister.
iv. De federale rechterlijke macht
De rechterlijke macht blijft (quasi) exclusief op federaal niveau georganiseerd en wordt uitgeoefend door de rechtbanken en hoven (zie thema Rechtshandhaving). Justitie is dus een federale aangelegenheid. Er bestaan geen “eigen” hoven en rechtbanken of Openbaar Ministerie op het niveau van de deelstaten. Het beslechten van geschillen over de toepassing van het deelstatelijke recht, net als de strafrechtelijke handhaving ervan, verloopt via de federale rechtscolleges en parket. Wat het strafrechtelijke betreft, worden de deelstaten sinds de zesde staatshervorming weliswaar betrokken bij het beleid van het Openbaar Ministerie en hebben ze ook enkele eigen bevoegdheden verworven in het kader van de strafuitvoering. Omdat er geleidelijk aan steeds meer aan justitie verwante bevoegdheden op Vlaams niveau worden uitgeoefend, heeft de Vlaamse regering wel een Vlaams minister bevoegd voor justitie en er is ook een Vlaams Agentschap Justitie en Handhaving.
c. Deelstaten: gemeenschappen en gewesten
Er zijn drie gemeenschappen: de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap. Er zijn ook drie gewesten: het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Om te begrijpen waar de gemeenschappen en gewesten hun bevoegdheden uitoefenen is het begrip “taalgebied” van belang. Titel I van de Grondwet bepaalt dat België vier taalgebieden omvat: het Nederlandse taalgebied, het Franse taalgebied, het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad en het Duitse taalgebied. Het eentalig Nederlandse taalgebied omvat de provincies Antwerpen, Limburg, Oost-Vlaanderen, West-Vlaanderen en Vlaams-Brabant. Het eentalig Franse taalgebied omvat de provincies Henegouwen, Luxemburg, Namen, Luik (met uitzondering van het Duitstalige gebied) en Waals-Brabant. Het tweetalig taalgebied Brussel-Hoofdstad omvat de 19 Brusselse gemeenten. Het eentalig Duits taalgebied ten slotte omvat de negen gemeenten van de Oostkantons. Elke gemeente van het rijk maakt deel uit van een van deze taalgebieden.
De indeling in taalgebieden is in de eerste plaats van belang om te weten welke taal door het bestuur (en het gerecht) moet worden gebruikt. Binnen deze gebieden vinden we weliswaar een aantal gemeenten met een bijzondere regeling, namelijk de randgemeenten en de taalgrensgemeenten, waar op dat vlak faciliteiten toegestaan worden aan anderstaligen. Derhalve kan men stellen dat er in de private sfeer een vrijheid geldt voor het gebruik van alle talen, maar dat in de publieke sfeer het gebruik van de in België officieel gesproken talen (Nederlands, Frans en Duits) strikt wordt gereglementeerd.
De taalgebieden zijn echter ook een centraal element bij de afbakening van het territorium waarbinnen de deelstaten hun bevoegdheden uitoefenen. Voor de gewesten ligt dat niet zo ingewikkeld: het Vlaamse, Waalse en Brusselse Hoofdstedelijke Gewest kunnen regels uitvaardigen die gelden in respectievelijk het Nederlandse, Franse en tweetalige taalgebied. Rekening houdend met de bestaansreden van de gemeenschappen, die meer op een bepaalde groep mensen dan op een bepaald grondgebied zijn gericht, is dat voor deze deelstaten anders.
Zo zijn de decreten van de Vlaamse en de Franse Gemeenschap ook in bepaalde mate van toepassing in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad. Omdat de onderhandelaars van de staatshervormingen geen subnationaliteiten wensten, kunnen deze gemeenschappen echter geen wetgevende normen maken die de inwoners van het tweetalige gebied rechtstreeks raken. Hun decreten hebben er dus geen rechtstreekse geldingskracht ten aanzien van fysieke personen. De decreten van de Vlaamse en Franse Gemeenschap hebben wel kracht van wet ten aanzien van instellingen gevestigd in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad die wegens hun organisatie (wat de zogenaamde persoonsgebonden aangelegenheden betreft) of wegens hun activiteiten (wat de culturele aangelegenheden en het onderwijs betreft) moeten worden beschouwd als behorende tot de Vlaamse of de Franse Gemeenschap. Decreten van de Vlaamse en de Franse Gemeenschap hebben dus kracht van wet in respectievelijk het Nederlandse en het Franse taalgebied, alsmede ten aanzien van instellingen gevestigd in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad die wegens hun activiteit moeten worden beschouwd als uitsluitend behorende tot de ene of de andere gemeenschap, en in het geval van persoonsgebonden aangelegenheden wanneer het gaat om instellingen die wegens hun organisatie tot de een of de andere gemeenschap behoren. Het gevolg daarvan is dus dat de decreten geen gelding hebben ten aanzien van fysieke personen of zogenaamde bicommunautaire instellingen: dit zijn instellingen die wegens hun activiteiten en hun organisatie niet kunnen worden beschouwd als behorend tot één gemeenschap. Om in die gevallen regelend op te treden, moeten we (in grote lijnen) kijken in de richting van de federale overheid (cultuur en onderwijs) of van de zogenaamde Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (persoonsgebonden aangelegenheden), die daarvoor in het leven is geroepen.
De uitoefening van de gemeenschapsbevoegdheden in het tweetalige gebied is dus erg complex. Voor de gewestbevoegdheden is de situatie duidelijker. Het grondgebied van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest omvat de 19 gemeenten van het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad. Het oefent zijn gewestbevoegdheden uit door middel van ordonnanties, niet door middel van decreten.
Zowel de gemeenschappen als de gewesten beschikken over hun eigen politieke instellingen. Net zoals op het federale niveau bestaan er op het deelstaatniveau een parlement en een regering. De legislatuur van de deelstaatparlementen duurt vijf jaar. Wat Vlaanderen betreft, is er echter voor gekozen slechts één regering en één parlement te hebben (juridisch-technisch gezien blijven de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest onderscheiden rechtspersonen en oefenen de politieke organen van de gemeenschap ook de bevoegdheden van het gewest uit). Het Vlaams Parlement telt 118 rechtstreeks verkozen Vlaamse volksvertegenwoordigers (uit het Vlaamse Gewest) en 6 Brusselse (die dus wel tot de Vlaamse Gemeenschap behoren, maar wonen in het tweetalige gebied). Deze laatsten mogen niet aan de stemmingen deelnemen wanneer decreten over gewestelijke aangelegenheden gestemd worden. Het eerste artikel van elk decreet stelt uitdrukkelijk of een gewest- dan wel een gemeenschapsmaterie wordt geregeld.
De uitvoerende macht op deelstatelijk niveau bestaat wat Vlaanderen betreft enkel uit de Vlaamse regering. Wettelijk kunnen er elf ministers zijn en minstens één Vlaamse minister moet een Brusselaar zijn (dit omwille van de uitoefening van de gemeenschapsbevoegdheden in het tweetalige gebied). Anders dan op het federale niveau is het niet de koning die de deelstaatministers benoemt: zij worden door hun parlement verkozen. De ministers leggen de eed af in handen van de voorzitter van het Vlaams Parlement en de minister-president ook ten overstaan van de koning. Er zijn op Vlaams niveau geen staatssecretarissen. De regeringen van de deelstaten beslissen in beginsel collegiaal.
d. Ondergeschikte niveaus
i. Algemeen
In België zijn de gemeenschaps- en gewestinstellingen niet de enige overheden die bevoegdheden uitoefenen naast de federale overheid. Al vanaf de Belgische onafhankelijkheid, toen er van federalisme nog lang geen sprake was, zijn er ook ondergeschikte besturen die de rechtssubjecten normen kunnen opleggen. Dit zijn in het bijzonder de provincies en gemeenten.
Als ondergeschikte of gedecentraliseerde besturen worden de instellingen van provincie en gemeente weliswaar gecontroleerd door de hogere besturen door middel van het administratief toezicht en moeten ze in al wat ze doen de hogere normen respecteren. Het centrale bestuur (vandaag voornamelijk het gewest) behoudt een administratief toezicht, maar de gedecentraliseerde overheden hebben een eigen rechtspersoonlijkheid en vallen niet onder het hiërarchisch gezag van de centrale overheid.
Provincies en gemeenten regelen, binnen een eerder nauw wettelijk kader, een aantal aangelegenheden van provinciaal respectievelijk gemeentelijk belang. Het opdrachtenpakket van de gemeenten is de laatste decennia door verschillende wetten en decreten steeds verder uitgebreid. Vlaanderen heeft echter beslist de provincies af te slanken (en het moet volgens sommige politici, op termijn, zelfs tot een afschaffing komen).
ii. De provincies
België is ingedeeld in tien provincies, waarvan het grondgebied wettelijk is vastgelegd: Antwerpen, Henegouwen, Limburg, Luik, Luxemburg, Namen, Oost-Vlaanderen, Vlaams-Brabant, Waals-Brabant en West-Vlaanderen (merk op dat het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest geen provincie is of bevat, zodat we dus eigenlijk zouden moeten stellen dat België ingedeeld is in drie gewesten en dat het Vlaamse en Waalse Gewest vervolgens ingedeeld zijn in elk vijf provincies). De provincies hebben een wettelijk vastgelegde bestuursstructuur. In het Vlaamse Gewest geldt het Provinciedecreet van 9 december 2005.
De provincieraad bestaat uit rechtstreeks verkozen raadsleden met een mandaat van zes jaar. De raad heeft op provinciaal niveau volheid van bevoegdheid (vergelijkbaar met de wetgevende kamers op nationaal of gemeenschaps- en gewestniveau) en is het beleidsbepalende orgaan (let wel dat de provinciale reglementen geen formele wetten zijn, maar in de hiërarchie van de normen ondergeschikt aan wetten, decreten, regerings- en ministeriële besluiten).
Het uitvoerende orgaan is de deputatie, in beginsel gekozen uit de provincieraad. De deputatie wordt voorgezeten door de gouverneur. Naast de eigenlijke uitvoerende bevoegdheid heeft dit provinciaal orgaan ook een aantal toegekende bevoegdheden, zoals het afleveren van omgevingsvergunningen in eerste (administratieve) aanleg of als administratieve beroepsinstantie.
De gouverneur heeft een dubbele functie. Enerzijds is hij voorzitter van het uitvoerende orgaan, maar tegelijk vervult hij taken van administratief toezicht. Hij is door de Vlaamse regering benoemd voor het leven.
Sinds 2018 hebben de provincies enkel nog een aantal grondgebonden bevoegdheden (bv. ruimtelijke ordening en natuur).
iii. De gemeenten
In België zijn er vooralsnog 581 gemeenten (300 in het Vlaamse Gewest) die op gemeentelijk vlak bevoegdheden uitoefenen. In het streven naar sterke lokale besturen moedigt de Vlaamse Regering de gemeenten wel aan om vrijwillig te fusioneren. De belangrijkste regels voor de Vlaamse gemeenten liggen vast in het Decreet Lokaal Bestuur van 22 december 2017.
Om de zes jaar worden er verkiezingen gehouden voor de gemeenteraad, het orgaan dat over volheid van bevoegdheid beschikt voor gemeentelijke aangelegenheden. De raadsleden zijn de democratisch verkozenen van het niveau dat het dichtst bij de bevolking staat. In elke Belgische gemeente is er ook een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn (OCMW), dat een afzonderlijke rechtspersoon met eigen organen uitmaakt, maar in Vlaanderen zijn de gemeenten en de OCMW's grotendeels geïntegreerd door het Decreet Lokaal Bestuur. Dezelfde mandatarissen bezetten de organen van beide rechtspersonen. Zo is een gemeenteraadslid van rechtswege OCMW-raadslid.
De leden van het college van burgemeester en schepenen worden in beginsel uit de gemeenteraadsleden gekozen. Hun mandaat heeft in principe dezelfde duurtijd als de legislatuur van de gemeenteraad. De burgemeester zit het college voor. Het moet in de eerste plaats de beslissingen van de gemeenteraad uitvoeren en anderzijds het algemene beleid voorbereiden. De burgemeester en schepenen hebben ook toegewezen bevoegdheden. Een aantal wetten draagt immers specifieke taken op aan het college, zoals het verlenen van omgevingsvergunningen. Alle beslissingen worden collegiaal genomen, ook al is er een feitelijke onderlinge verdeling van de taken. Er bestaat dus niet zoiets als een “schepenbesluit”. Het college van burgemeester en schepenen vormt meteen ook het vast bureau van het OCMW. Over individuele steundossiers beslist het bijzonder comité van de sociale dienst. Dit wordt voorgezeten door een voorzitter, die, als hij al geen lid is van het schepencollege, als volwaardig schepen eraan wordt toegevoegd.
De burgemeester ten slotte heeft, net als de provinciegouverneur, een dubbele rol. Hij wordt voor een mandaat van zes jaar gekozen (“voorgedragen”) door de gemeenteraad, maar benoemd door de Vlaamse regering. Naast zijn representatieve en uitvoerende taken heeft de burgemeester enkele specifieke bevoegdheden. Zo is hij verantwoordelijk voor het bewaren van de openbare orde binnen de gemeentegrenzen.
De gemeenten hebben een grondwettelijk verankerde bevoegdheid voor alle aangelegenheden die het gemeentelijk belang betreffen. Dat is heel ruim (bv. scholen, wegen, bibliotheken, jeugd, sport, groen, afvalophaling…), maar tegelijk moeten ze zich houden aan alle normen die de hogere overheden op dat vlak nemen. De organen van de gemeente worden soms ook ingezet voor het uitvoeren van taken van de hogere overheden (bv. identiteitskaarten of rijbewijzen afleveren).
De gemeenten staan vaak voor een aantal taken die, hoewel van gemeentelijk belang, moeilijk of slechts met, proportioneel beschouwd, te hoge kosten kunnen worden gerealiseerd. Economisch gezien is het daarom nuttig sommige zaken samen met andere gemeenten aan te pakken. Er zijn talrijke voorbeelden van zogenaamde "intercommunales" op het vlak van afvalophaling, -verwerking en -verbranding, infrastructuurwerken, ruimtelijke ordening en dergelijke meer. Om die reden voorziet het Decreet Lokaal Bestuur voor deze intergemeentelijke samenwerking in een wettelijk kader.
C. Federale bevoegdheidsverdeling
a. Principes
De Belgische structuur is gekenmerkt door een gesloten bevoegdheidsverdeling gebaseerd op exclusieve bevoegdheden. Volgens dit principe is op een bepaald deel van het grondgebied slechts één overheid (de ondergeschikte besturen buiten beschouwing gelaten) bevoegd om een bepaalde bevoegdheidsmaterie te regelen. Het is dus onmogelijk dat de gemeenschappen en de gewesten, of de federale overheid en de gemeenschappen of gewesten, tegelijk bevoegd zijn om op eenzelfde plaats rechtsregels uit te vaardigen voor een bepaalde aangelegenheid. Indien dit wel het geval zou zijn, zou dit er op wijzen dat een van de betrokken overheden de bevoegdheidsverdelende regels schendt. Zo is in Gent, in het Nederlandse taalgebied, slechts de decreetgever van het Vlaamse Gewest bevoegd om wetgevend op te treden met betrekking tot de ruimtelijke ordening, met uitsluiting van de federale overheid (die ter zake geen materiële bevoegdheden meer heeft), maar ook met uitsluiting van het Waalse Gewest, dat net als het Vlaamse bevoegd is voor de ruimtelijke ordening, maar waarvan de bevoegdheden zich territoriaal beperken tot het Franse taalgebied.
Het gevolg van die exclusiviteit is, althans in theorie, dat wetten, decreten en ordonnanties naast elkaar kunnen bestaan zonder met elkaar te botsen. Ze kunnen immers niet op dezelfde aangelegenheden betrekking hebben. Het is dan ook niet nodig om een voorrangsregeling vast te stellen. Een ander gevolg hiervan is dat decreten geen wetten kunnen wijzigen en omgekeerd. De enige uitzondering is wanneer een bepaald bevoegdheidsdomein naar aanleiding van een staatshervorming aan een andere overheid wordt overgedragen. Zo kunnen gemeenschappen en gewesten, indien zij een bevoegdheid voor een bepaalde materie verworven hebben, door middel van decreten bestaande federale wetten aanvullen, wijzigen, vervangen of opheffen, wanneer deze laatste dateren van voor de staatshervorming op basis waarvan gemeenschappen en gewesten de betrokken bevoegdheid hebben gekregen.
Als gevolg van de exclusieve bevoegdheidsverdeling sluit de bevoegdheid van de ene overheid die van een andere uit. Nochtans zijn hierbij een aantal belangrijke nuanceringen te maken. In eerste instantie is voor vele aangelegenheden de techniek van de gedeelde exclusieve bevoegdheden gebruikt. Volgens deze techniek worden bepaalde aspecten van een aangelegenheid exclusief aan de ene overheid toegewezen, terwijl andere aspecten van dezelfde aangelegenheid, aan een andere worden toegewezen. Dit maakt de situatie niet altijd even duidelijk. Een voorbeeld hiervan is het onderwijs. Overeenkomstig de Grondwet zijn de gemeenschappen bevoegd voor het onderwijs, echter met uitzondering van de bepaling van de duur van de leerplicht, de minimale voorwaarden voor het uitreiken van de diploma’s en de pensioenregeling. Gewesten zijn bijvoorbeeld bevoegd met betrekking tot de regeling inzake gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven, maar met uitzondering van de arbeidsbescherming.
De rechtspraak van het Grondwettelijk Hof en de Raad van State hebben ons de laatste decennia bovendien geleerd dat het ideaal van een exclusieve bevoegdheidsverdeling in een aantal gevallen niet vol te houden bleek. Om dat fenomeen te verklaren (en verantwoorden) werd de dubbeleaspectenleer geïntroduceerd. Volgens deze theorie zouden twee overheden op grond van twee verschillende bevoegdheidsgrondslagen wel gelijkaardige regels kunnen uitvaardigen, zonder dat een van beide overheden hierdoor noodzakelijkerwijze haar bevoegdheid overschrijdt. Een strikt exclusieve benadering van de bevoegdheidsverdeling zou zich tegen zo'n benadering verzetten. Dit is mogelijk, indien aangenomen kan worden dat een gelijkaardige rechtsnorm tot de bevoegdheid van twee overheden behoort en beide regelingen cumulatief toepasbaar zijn. Een goed voorbeeld vinden we in de Vlaamse zorgverzekering. Er werd lange tijd aangenomen dat het niet mogelijk zou zijn een Vlaamse zorgverzekering in te stellen daar dit behoort tot de sociale zekerheid, wat een federale bevoegdheid is. Aan de andere kant zijn de gemeenschappen echter zelf bevoegd om bijstand te verlenen aan personen. Volgens het Grondwettelijk Hof volgt uit deze bevoegdheid dat gemeenschappen inderdaad een zorgverzekering kunnen instellen, maar dat ook de federale overheid bevoegd is om op basis van haar bevoegdheid inzake sociale zekerheid een gelijksoortig systeem in te voeren.
Een andere nuancering bij het principe van de exclusieve bevoegdheidsverdeling vinden we in de impliciete bevoegdheden. De bijzondere wet tot hervorming der instellingen laat toe dat decreten bepalingen bevatten waarvoor strikt genomen het gemeenschaps- of gewestparlement niet bevoegd is, maar die wel noodzakelijk zijn opdat de eigenlijke bevoegdheden van die deelstaat zouden kunnen worden uitgeoefend. Volgens het Grondwettelijk Hof, dat de voorwaarden daartoe nader heeft uitgewerkt, mag de decreetgever in het kader van impliciete bevoegdheden het terrein van de federale wetgever betreden wanneer dit (1) noodzakelijk is voor de uitoefening van de gewest- of gemeenschapsbevoegdheid, (2) mits de deelstatelijke norm slechts een marginale weerslag heeft op de federale bevoegdheid, en (3) de aangelegenheid zich voor een gedifferentieerde regeling leent. Dat laatste betekent dat de federale wetgevende en decretale norm naast elkaar moeten kunnen bestaan. Hoewel het gerechtelijk recht bijvoorbeeld in principe een federale bevoegdheid is, kunnen de deelstaten op die manier soms bepaalde procedureregels aanpassen in functie van hun materiële bevoegdheden (denk aan de taken van de jeugdrechter inzake jeugdbescherming, wat een gemeenschapsbevoegdheid is). Ook de federale overheid kan omgekeerd beroep doen op impliciete bevoegdheden.
Tegengesteld aan een logica van exclusieve bevoegdheidsverdeling is een systeem van concurrerende bevoegdheden. Concurrerende bevoegdheden impliceren dat regelgeving voor een bepaald beleidsaspect door verschillende overheden kan worden aangenomen (die dus met andere woorden voor dezelfde aangelegenheid bevoegd zijn), maar dat er in dat geval bepaald wordt welke norm voorrang heeft. De Belgische grondwetgever heeft daar weinig ruimte voor gelaten. Enkel in belastingzaken zijn de bevoegdheden van de federale overheid en de deelstaten in principe concurrerend. Zo bepaalt de Grondwet dat de federale wetgever uitzonderingen kan instellen op de belastingmogelijkheden van de deelstaten. Wanneer een federale wet een bepaalde belasting oplegt, kunnen de deelstaten niet zelf nog eenzelfde belasting heffen en als er reeds een deelstatelijke belasting bestaat, kan de federale overheid de hare in de plaats stellen. In andere federale staten zijn concurrerende bevoegdheden een normale zaak. Ook in België ontstaan soms situaties die in de praktijk veel weg hebben van een concurrerende aanpak, zoals tijdens de covid-pandemie van 2020-21 bleek.
In sommige gevallen beschikken de gefedereerde overheden en de nationale overheid over een parallelle bevoegdheid, wat wil zeggen dat verschillende overheden bevoegd zijn voor eenzelfde bevoegdheidsmaterie. Zowel de federale overheid als de gewesten kunnen bijvoorbeeld openbare kredietinstellingen oprichten of aan ontwikkelingssamenwerking doen. Het verschil met een concurrerende bevoegdheid is dat er in gevallen van parallelle bevoegdheidsuitoefening geen voorrangs- of andere conflictregel nodig is.
Wel dient te worden opgemerkt dat de groeiende autonomie op deelstaatniveau niet helemaal weerspiegeld wordt op internationaal niveau. Hoewel de deelstaten de bevoegdheid hebben om verdragen af te sluiten en uit te voeren, gaat men er internationaalrechtelijk in beginsel vanuit dat, indien een gemeenschap of een gewest een internationale verplichting niet uitvoert of naleeft, het enkel de nationale (Belgische) overheid is die hiervoor aansprakelijk kan worden gesteld.
Vandaag is de bevoegdheidsverdeling in essentie als volgt:
- De federale staat heeft de residuaire bevoegdheden. Dit zijn de bevoegdheden die niet uitdrukkelijk aan de federale overheid of aan de deelstaten zijn toegewezen (merk op dat het begrip "residuaire bevoegdheden" dus twee betekenissen heeft: één in de context van de verhouding tussen de wetgevende macht en de andere staatsmachten, en één in de context van de verhouding tussen de federale overheid en de deelstaten). Een aantal belangrijke zijn: munt en financiën (met uitzondering van enkele eigen deelstaatbelastingen, alsook de opcentiemen op de personenbelasting), het grootste deel van justitie, de politie, het veiligheidsbeleid, de buitenlandse en vreemdelingenzaken, defensie en het grootste deel van het burgerlijk recht.
- In theorie bepaalt de Grondwet (art. 35 Gec.Gw.) nochtans dat de federale overheid enkel bevoegd is voor die materies die haar krachtens de Grondwet uitdrukkelijk zijn toegekend. Dit zou impliceren dat de gemeenschappen en gewesten naast de uitdrukkelijk toegewezen bevoegdheden, ook bevoegd zijn voor die aangelegenheden die niet uitdrukkelijk aan de federale en gemeenschaps- of gewestoverheid zijn toegewezen. Die grondwetsbepaling is echter nog niet in werking getreden. Dat kan ook maar gebeuren nadat de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid nader zijn bepaald en men heeft vastgelegd op welke wijze de residuaire bevoegdheden door gemeenschappen en gewesten kunnen worden uitgeoefend. Zolang de Grondwet op dit punt niet is gewijzigd, bezitten de gewesten en/of gemeenschappen enkel over de bevoegdheden die hun uitdrukkelijk door de Grondwet en de bijzonderemeerderheidswetten zijn toegekend en heeft de federale overheid nog de residuaire bevoegdheden.
- De gemeenschappen zijn bevoegd voor de volgende bevoegdheidspakketten: (1) culturele aangelegenheden; (2) persoonsgebonden aangelegenheden; (3) onderwijs en (4) taalgebruik.
- Onder culturele aangelegenheden vallen bijvoorbeeld kunst, musea, bibliotheken, radio en televisie, sociale promotie, jeugdbeleid, lichamelijke opvoeding, sport, vrijetijdsbesteding en toerisme.
- De persoonsgebonden aangelegenheden omvatten het gezondheidsbeleid (hieronder verstaat men bijvoorbeeld de preventieve gezondheidszorg, de eerstelijnsgezondheidszorg, het beleid inzake zorgverstrekking), met uitzondering van een aantal aspecten die tot een van de federale bevoegdheden blijven behoren (zoals de ziekte- en invaliditeitsverzekering, de basisregeling van financiering en infrastructuur, de regeling van de uitoefening van de geneeskunde). Wat de bijstand aan personen betreft, zijn de gemeenschappen bijvoorbeeld bevoegd voor het gezinsbeleid, waaronder alle vormen van hulp en bijstand aan gezinnen en kinderen vallen. Sinds de zesde staatshervorming valt ook de gezinsbijslag onder de bevoegdheid van de gemeenschappen (in Vlaanderen nu het Groeipakket genoemd). Hulp aan personen met een handicap en bejaarden, alsook bevoegdheden inzake de rusthuizen zijn gemeenschapsmaterie. Daarnaast staan ze eveneens in voor het beleid inzake maatschappelijk welzijn. Ten slotte hebben de gemeenschappen ook bevoegdheden inzake jeugdbescherming (inclusief plaatsing in een gesloten instelling en de maatregelen die men kan nemen ten aanzien van minderjarigen die een strafbaar feit hebben gepleegd).
- De gemeenschappen hebben ook de meeste bevoegdheden inzake onderwijs (niet alleen de regeling van het leerplichtonderwijs, maar eveneens het hoger onderwijs, met inbegrip van de financiële middelen, en het statuut voor het onderwijzend personeel).
- De gemeenschappen kunnen het taalgebruik in bestuurszaken, in het onderwijs en in de betrekkingen tussen werkgevers en personeel regelen.
- De belangrijkste bevoegdheden van de gewesten zijn:
- De ruimtelijke ordening: bv. stedenbouw, stadsvernieuwing, monumenten en landschappen;
- Het leefmilieu en waterbeleid: bv. bescherming van bodem, water en lucht en het afvalstoffenbeleid;
- De landinrichting en het natuurbehoud: bv. natuurbescherming, bossen, de jacht en visvangst;
- Huisvesting, inclusief regelingen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid;
- Het landbouwbeleid en de zeevisserij;
- Het beleid inzake economie (weliswaar met belangrijke uitzonderingen zoals het muntbeleid, het prijs- en inkomensbeleid, mededingingsrecht, handels- en vennootschapsrecht, arbeids- en socialezekerheidsrecht);
- Een aantal aspecten van het energiebeleid;
- De meeste institutionele regels voor de ondergeschikte besturen (provincies en gemeenten);
- Het tewerkstellingsbeleid: bv. arbeidsbemiddeling (door de zesde staatshervorming verkregen de gewesten hierin meer bevoegdheden, onder meer voor de controle op de beschikbaarheid van werkzoekenden op de arbeidsmarkt, inclusief het sanctioneren en activeren van werkzoekenden);
- Openbare werken en vervoer: bv. de wegen, waterwegen en havens, maar ook het openbaar vervoer (met uitzondering van de NMBS);
- Het dierenwelzijn;
- Een aantal aspecten van het verkeersveiligheidsbeleid: bv. snelheidsbeperkingen en een aantal bevoegdheden die nog gedeeld worden met de federale overheid (zoals inzake de technische vereisten voor voertuigen en het rijbewijs).
b. Belangenconflicten en bevoegdheidsconflicten
Het feit dat de gefedereerde overheden elk op hun domein normen kunnen uitvaardigen met een gelijke rechtskracht, kan aanleiding geven tot conflicten. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen twee soorten van conflicten: belangenconflicten en bevoegdheidsconflicten.
Bij een belangenconflict worden niet zozeer de bevoegdheidsverdelende regels geschonden, maar stelt men zich vragen omtrent de opportuniteit van een beleidsmaatregel of de wijze waarop een bevoegdheid wordt uitgeoefend. Worden de belangen van de federale overheid, een gemeenschap of een gewest geacht ernstig in het gedrang te komen door het optreden van een van die andere actoren binnen de staat, dan kan een belangenconflict worden ingeroepen. Om belangenconflicten te voorkomen (of op te lossen) werd een politieke regeling uitgedacht: er werd een overlegcomité opgericht dat bestaat uit een gelijk aantal vertegenwoordigers van de federale regering en de gemeenschaps- en gewestregeringen, alsmede een gelijk aantal Nederlandstaligen en Franstaligen.
De verschillende parlementen van de federale overheid en de gefedereerde entiteiten kunnen, wanneer zij van oordeel zijn dat hun belangen ernstig benadeeld worden door een initiatief van een ander parlementair orgaan, door middel van een motie de schorsing vragen van de wetgevende procedure in die andere wetgevende vergadering gedurende zestig dagen. Dit biedt de mogelijkheid om tot overleg over te gaan tussen de betrokken assemblees. Indien het overleg niet tot een oplossing leidt, wordt de zaak aan de Senaat voorgelegd. De Senaat geeft dan een advies aan het overlegcomité, dat bij consensus een beslissing neemt. Wordt het belangenconflict ingeroepen door een federale Kamer, dan gaat de zaak meteen na het gefaalde overleg naar het overlegcomité. De beslissing van het overlegcomité is echter niet juridisch afdwingbaar. Het gaat om politieke oplossingen, die de betrokken wetgevende instantie niet dient te volgen. Aan de andere kant is het wel een advies met een groot moreel gezag, waarvan het niet-naleven tot zware politieke problemen zou leiden. De procedure kan door dezelfde wetgevende assemblee maar één keer worden ingeroepen ten aanzien van hetzelfde ontwerp of voorstel. Wel is het mogelijk dat er een belangenconflict omtrent eenzelfde onderwerp aanhangig gemaakt wordt in andere assemblees. Ook voor de regeringen van de verschillende entiteiten is een regeling voor belangenconflicten uitgedacht.
Anders dan een belangenconflict heeft een bevoegdheidsconflict geen betrekking op de opportuniteit van een voorgenomen beleidsbeslissing, maar wel op de (grond)wettigheid ervan, meer bepaald op de vraag of de entiteit die voornemens is de beslissing te nemen (of ze heeft genomen) er wel bevoegd voor is. Een bevoegdheidsconflict kan bij het tot stand komen van een wetgevende of uitvoerende norm aan het licht komen naar aanleiding van het advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State. Dit advies behandelt onder meer steeds de vraag in welke mate de aangelegenheden ter zake behoren tot de federale of de gefedereerde overheden. Indien de afdeling Wetgeving van de Raad van State van oordeel zou zijn dat de tekst de bevoegdheidsregelen overschrijdt, kan de initiatiefnemer afzien van de verdere behandeling van de tekst. Het advies is echter niet bindend. In sommige gevallen wordt er overigens geen advies gegeven, of maakt de Raad geen opmerkingen. Ten gevolge daarvan kan het bijvoorbeeld gebeuren dat een wet of decreet wel degelijk wordt aangenomen, terwijl er vragen kunnen gesteld worden bij de bevoegdheid van de betrokken wetgever. Om formele wetten te toetsen aan de bevoegdheidsverdelende regels werd in het kader van de staatshervormingen een bijzondere instelling gecreëerd, die oorspronkelijk “Arbitragehof” werd genoemd, maar nu “Grondwettelijk Hof” heet. Indien zou blijken dat een wetskrachtige norm (wet, decreet of ordonnantie) een bevoegdheidsconflict veroorzaakt, kan een vernietigingsberoep aanhangig worden gemaakt bij het Grondwettelijk Hof. Het Hof moet nagaan of de bepalingen van een wet of decreet met betrekking tot de aangelegenheid die zij regelen, ondergebracht kunnen worden in een van de bevoegdheidstoewijzingen voorzien in de Grondwet of de Bijzondere wet op de hervorming der instellingen. Gaat het om regels afkomstig van de uitvoerende macht, dan zal de Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, het geschil kunnen beslechten (zie thema Rechtshandhaving).
Voor conflicten die zich niet afspelen tussen de verschillende federale entiteiten, maar in het federale parlement alleen (en die dus losstaan van de bevoegdheidsverdeling, maar toch een 'communautaire' aard hebben), wijzen we hier nog op het bestaan van een specifieke procedure: de alarmbelprocedure. Wanneer drie vierde van de leden van de Nederlandse of Franse taalgroep van een federale Kamer door middel van een gemotiveerde motie verklaart dat bepalingen in een wetsontwerp of -voorstel de betrekkingen tussen de gemeenschappen (bedoeld worden hier niet de deelstaten met die naam, maar wel de groepen van Nederlandstalige en Franstalige burgers van België) ernstig in het gedrang kunnen brengen, dan wordt de parlementaire procedure opgeschort en de motie verwezen naar de Ministerraad, die binnen dertig dagen een gemotiveerd advies geeft. In de Ministerraad bestaat een pariteit tussen Nederlands- en Franstaligen en wordt bij consensus beslist. De betrokken Kamer kan zich vervolgens uitspreken over dit advies of over het eventueel geamendeerde ontwerp of voorstel. In theorie kan de parlementaire procedure dan alsnog doorgang vinden, maar als het advies van de Ministerraad niet wordt gevolgd (of als die er niet in slaagt tot een advies te komen) dan zal dit wellicht aanleiding geven tot de val van de regering en een ernstige politieke crisis. Ook de alarmbelprocedure kan slechts eenmaal worden toegepast door de leden van een taalgroep betreffende eenzelfde wetsontwerp of -voorstel. Ze kan niet worden toegepast op begrotingswetten of bijzonderemeerderheidswetten. Vermits de Franstaligen in de Kamers om demografische redenen in de minderheid zijn, is de alarmbelprocedure in de praktijk vooral een mechanisme om hen te beschermen tegen initiatieven die nagenoeg alleen op Nederlandstalige steun zouden kunnen rekenen. Er wordt zelden gebruik van gemaakt.